论理想的文化执法模式
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摘要：文化市场是社会主义精神文明建设的重要阵地，与其他领域的执法有着明显不同的对象和要求。在文化领域内实行综合行政执法，有利于加强对文化市场的行业管理，牢牢把握先进文化的前进方向。文化市场管理政策性、专业性强，行政执法工作要求具备较高的专业执法技能。
关键字：文化市场 行政执法改革 执法模式
改革开放以来，各类文化经营活动蓬勃兴起，逐步形成了演出、娱乐、音像、电影、文物、艺术品、网络以及出版物在内的文化市场，极大地丰富了人民群众的精神文化生活。20世纪80年代中期开始，为规范经营行为，维护市场秩序，文化、新闻出版、广电等部门根据各自的管理职责，相继成立市场监管机构，建立监督检查队伍，行政执法力量不断壮大。根据国务院确立的职责分工，文化领域的行政执法职权经多次调整后已基本理顺。尽管文化领域执法人员整体数量不少，但未能形成有效合力，各个执法部门均感觉本部门或本系统执法力量薄弱，行政执法成本偏高。在此情况下，探索和创新全新的行政执法模式，全面提高行政执法水平势在必行。
为了缓解文化领域行政执法方面的突出问题，部分地区都做了一些有益的尝试。其中，比较有代表性的是联合执法模式，即在特定时期或阶段，抽调不同行政管理部门的执法力量，针对特定问题，统一行动，集中查处。其特点是联合形式比较松散，查处行动主要采取运动战方式，具有较强的临时性。这种方式在文化市场发展的初期曾发挥极其重要的作用，但是其缺陷也比较明显，主要是联合执法在主体、权限、方式等方面大量存在交叉、重复，无法维持经常化的监管，执法成本高昂，监管对象也可轻松逃避集中查处，不适宜经常采用。另外，运动战的方式容易引起社会公众对行政执法的不理解甚至反感情绪，往往导致矛盾进一步激化，严重损害执法的权威性。实践证明，这种模式无法应对日益复杂的市场变化，不能适应监管的需要。
行政处罚法颁布后，相对集中行政处罚权原则确立。在国务院法制办、中央编办的指导下，综合行政执法改革全面铺开。试点主要采用三种模式：即以深圳为代表的文化领域内设综合执法模式；以上海为代表的文化领域独立综合执法模式；以沈阳为代表的不同领域合并综合执法模式。各种模式各有特点，试点成效也各不相同。而且，试点的执法领域多、范围广、跨度大，涉及的法律法规过多，实际上执法力量分散，反而削弱了行业管理的力量，造成政策与执法上的相互脱节，日常监管相对淡化。
综合行政执法改革对于改进行政执法现状、提高依法行政水平、整顿和规范市场经济秩序，起到了积极的作用。深圳、上海、沈阳以及其他模式的运用和创新，为在文化领域全面推进综合行政执法改革，创新行政执法管理体制做出了有益的尝试和探索，也积累和形成了一定的经验，值得其参考借鉴。
结合文化市场的特殊属性及执法队伍建设的现状，笔记认为，文化领域综合行政执法改革应当在坚持一定原则的基础上，采用相对独立综合行政执法模式。
第一，合理配置、运转协调的原则。综合的领域不宜过多，集中的执法职能应当在管理客体和对象上具有一致性，以在相近相通领域内调整为宜，而不宜与差别较大的其他领域简单合并。同时，集中行使行政执法权的主体层级也不宜过多，以设置市、区两级执法机构较为合适，省级执法机构主要负责对辖区内的执法工作进行监督检查，防止怠于职守、权力滥用以及违法执法等现象的发生。只有合理配置执法职能，综合行使执法权的机构才能运转协调，节约成本，提高效率。
第二，积极稳妥，审慎推进的原则。综合的项目不宜过多，一步到位的做法，容易考虑不周，产生负面影响。集中的幅度也不宜过大，一般以集中3至5项最为适合。这样既能做到审时度势，把握时机，坚定不移地迈出改革步伐，又能充分考虑各方面的承受能力，审慎地推进改革。
第三，因地制宜，从实际出发的原则。试点的地区以独立性较强、地域性相对集中的城市为妥，辖区内农村面积过大的不宜纳入试点的范围。试点一窝风，项目全面上的做法不符合综合行政执法改革的初衷，也无益于依法行政工作的开展，只有从实际出发，立足于实际情况和需要，有针对性地推进试点工作，才能事半功倍，不走弯路。
第四，统筹安排，综合考虑的原则。试点中，要把相对集中行政处罚权工作与综合行政执法改革结合起来，统筹安排；要把综合执法改革与推进政府职能转变结合起来，综合考虑，逐步实现政策制定职能与监督处罚职能、监督处罚职能与技术检验职能相对分离，以利于形成有效监督制约机制。
从以上原则出发，目前文化领域综合行政执法改革的理想模式是相对独立综合行政执法模式――即单独设置文化市场行政执法机构，独立行使文化领域综合行政执法权，委托文化行政部门管理。
首先，在文化领域内实行综合行政执法。即将目前分属文化、新闻出版、广播电影电视等部门的行政强制权、行政处罚权以及与行政强制权、行政处罚权有关的监督检查权统一授权文化市场行政执法机构独立行使，在文化领域内实行综合行政执法。文化市场是社会主义精神文明建设的重要阵地，与其他领域的执法有着明显不同的对象和要求。在文化领域内实行综合行政执法，有利于加强对文化市场的行业管理，牢牢把握先进文化的前进方向。文化市场管理政策性、专业性强，行政执法工作要求具备较高的专业执法技能。如音像制品、图书、电子出版物的鉴别、“网吧”的技术监控、电子游戏赌博机种的识别等，与直观性较强的城市管理执法工作明显不同。文化市场已经形成了具有相当规模的、成熟的、相对独立的市场体系，在文化领域实行综合执法可以减少职能交叉，提高执法效率和权威，节省执法成本。
其次，单独设置文化市场行政执法机构，委托文化行政部门管理。即在省级以下地方人民政府下单独设置文化市场行政执法机构，作为政府的二级直属部门独立行使文化领域行政执法权，配备必要的行政执法编制，全额核拨人员及执法经费，委托文化行政部门管理。因为文化行政部门已经在全国建立了比较健全的文化市场行政执法体系，承担着文化领域绝大部分的行政执法职能，在文化市场中，除书报刊市场外，其余七大市场的执法工作均由文化行政部门承担，基层文化行政部门还承担着出版物市场的“扫黄打非”工作，一些地方还把体育、旅游、教育等执法职能也委托文化行政部门行使。由文化行政部门管理，可以减少协调环节，降低机构组建成本，维持编制稳定，提高执法效率。再者，文化行政部门在文化市场监督检查中已经积累了丰富的行政执法经验，建立了完善的行政执法机制，培训了一大批具有专业执法技能和鉴定政治素质的人员，形成了一定的执法权威。由文化行政部门管理，可在较短时间内完成综合执法机构的组建和执法交接，最大限度实现宏观调控，从而继续深入有效、持续稳定的开展文化市场整顿和规范，保障文化市场行政执法工作的连续性，保持对违法违规经营行为的持续高压打击态势。