县级城市化及其定位研究
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城市化就是指农村人口向城市集中和产业向城市聚集的过程。通常衡量城市化水平是以城市人口占总人口的比重大小来决定。2003年我国城市数量达到660座，小城镇2万多个，城镇人口5.10亿，城市化率达到了40.5%，按世界城市化经验和诺瑟姆的城市阶段划分理论，我国城市化已进入了快速发展阶段。目前我国城市化的总体策略是：坚持大、中、小城市和小城镇协调发展的战略。在这个总方针下，我们认为应根据我国实际和不同时期、不同地区的发展要求，实行不同的发展策略和发展重点。在小城镇建设中，尤其是中西部地区应有步骤、有重点进行。目前在城市化过程中一些极待解决的问题已开始出现，如：城市定位不准、规划设计不科学、城市建设缺乏产业支撑、急功盲进，尤其是小城镇建设全面开花造成了人、财、物的浪费和资源环境的极大破坏，等等这些问题应得到解决。
小城镇是城市化体系中重要的组成部分，包括县城和建制镇。科学定位县城的发展，有步骤有重点的推进小城镇建设，并以此作为我国中西部地区农村城市化的突破口是我国城市化的必然选择。县级城市化的提出就是旨在提高我国农村城市化水平而作出的道路安排。其理论依据：
1. 小城镇建设在理论上和实践上更侧重于建制镇的建设，县城地位重视不够。通常把小城镇就理解为“建制镇”。虽然县城是由城关镇和县人民政府及其直属机构和单位组织，但县城和镇必究还是有区别的。近年来以建制镇为基础的农村城市化全面开花，就是由于主导思想的偏离，把农村城市化作为镇区化，以数量扩张为主，而忽视了质量的提高。从1984年新的设镇标准颁布到现在，建制镇由6211个增加到2002年的20601个，这种“撤乡并镇”以行政区划主导的建制镇快速发展，为我国城市化作出了突出贡献，但资源和环境浪费破坏极大，规模不经济的问题非常突出，必须得到优化。
2. 县城是县域经济发展的“增长极”。根据费朗索瓦・佩鲁的增长极理论，县城作为一个县的经济、政治、文化、服务的中心，是全县农产品和各类物资的交易平台，是县域人口和产业聚集的主要场所，对一个县的经济和城镇发展具有“增长极”的作用，通过极化效应和扩散辐射效应带动区域经济的发展。同时县城属于“准城市”，她虽然具有城市的基本功能和基础设施，但还不是城市，带动人口和产业聚集能力有限，只有实现县城的城市化功能，将其发展成小城市或中等城市，才能造福于农村和农民。因为县城城市化的核心是转移农村人口，增加农民收入，实现产业聚集和农业现代化。县城在经济结构、城市功能、产业发展、人口聚集等都与农民、农村、农业有着极其密切的联系，目前我国有县城2000座，其城市化的实现将对我国经济发展带来巨大动力。
3. 县级市也需要城市化。2003年在我国660座城市中，县级市就占了374座，这些市都是由“撤县建市”发展而来的，本质上与县城没有什么区别，城市功能并没有完全形成，也还存在着一个“城市的城市化”问题，尤其是在中西部地区，有的县级市区还没有东部一个县城规模大，所以县级城市化的概念也包括县级市城市功能、产业聚集等内涵的发展与提高。
根据以上分析我们提出县级城市化的概念，其内涵：
县级城市化就是以县政府（包括县级市）所在的县城区为基础发展城市功能，吸引更多的人口和产业聚集，改变其生产、生活方式，逐步向小城市过渡，并由此使城市各项功能得到提升和扩大的过程。
这个定义我们认为抓住了城市化的本质特征，它不仅说明农业人口向城市转移和城市规模发展，而且说明了城市化的实质是生产和生活方式上的改变，比较全面的概括了城市化的内涵。
从经济学上来说，根据帕累托准则，实现县级城市化虽然达不到帕累托最优状态，但符合帕累托改进，即优先实现县级城市化不仅可以加快人口和产业聚集，实现资源的优化配置，提高城市化率，同时可以提高农村土地生产规模，增加农民收入和农业现代化，提高经济效率，从而达到帕累托最优。因此只有把县城做大做强，一个县的经济才能带动起来。如2003年我国100个发达的强县，国土面积仅占全国全部县域面积的1.3%，人口占全部县域的7%，但国内生产总值占到全国县域的23.5%，财政收入占到33.5%，县域平均GDP达到163亿元，平均财政收入为17.6亿元，人均GDP达到5000美元，接近中等发达国家水平，农民人均纯收入5400元，部分县已实现了农村城市化。见表1。
表1显示，县域经济已成为地区经济的重要基础。我国最发达的省份浙江省在百强县中就占了30个，江苏省和山东省各占了16个，广东10个，而这些地区城市化率都达到达了46%以上（山东为41.8％）。百强县主要集中在东部地区，中西部地区全部加起来仅有8个，还没有东部省份的浙江、江苏等省的多，其城市化率都在40％以下，具有明显的差距。这也说明了县域经济已成为地区经济发展的重要基础和财富源泉。凡是县城经济发展较好的县，其城市化和地区经济就发达，所以在中西部率先实现县级城市化是带动县城经济发展的突破口和长期目标。
综上所述，县级城市化不仅可以加速我国城市化的进程，而且可以带动地区经济的繁荣，所以必须重新定位县级城市化，并把它作为振兴中西部经济的核心。
二、县级城市化在我国小城镇建设中的定位
定位就是确定自己的位置。县级城市化定位就是为了实现最大效益，根据我国的城市发展战略和自身的条件，确定县城自身发展目标和竞争位置。它包括县城在小城镇建设中的定位和整个城市战略体系中的定位。
小城镇建设主要包括县城和建制镇。我国作为一个发展中国家，无论在财力和物力上都不支持全面的城镇化。一般认为建制镇是我国城市化的基础，但建制镇也是城市化中一个最薄弱的环节，目前除东部地区建制镇的人口和产业聚集效果明显外，中西部地区很多的县城抵不过东部省份的一个镇，建制镇也就可想而知了。以江苏省为例，2002年底，江苏省218个重点中心镇，镇区面积平均为3.72平方公里，平均人口1.67万人，最高的5万人，最低的0.75万人，平均GDP6.7亿，财政收入4806.4万元。江苏省作为一个城镇化建设较发达的省份，中心镇的功能尚且低下，中西部省份就更不用说了，除部分有矿产资源的镇较好点外，其他基本和农村没有什么差别，只是规模较大，有简单的加工服务业。就全国来说，目前我国的建制镇，一半以上的镇镇区连片建成区人口不足5千人，有的只有二、三千人，非农产业十分困难，基础设施几乎没有。一般来说，一个小城镇要有供水设施、垃圾处理、污水处理、服务体系等基本设施，3－5万人口规模才是经济的。但我国目前绝大部分县城都达不到这样的规模。如：中部省份的山西省，2002年全省小城镇自来水普及率不到34%，镇区几乎没有什么象样的基础设施建设和服务体系。近年来，建制镇大规模发展，圈地造房造成土地极大浪费，同时撤乡并镇，只有其形而无其质，只是将乡镇在行政管辖区域上进行了简单的合并，并没有形成产业和人口聚集和发展。在镇区内绝大部分人口仍然是农民，非农人口很少，他们仍然从事着农业劳动，并没有完全从农业中脱离出来，传统的生产、生活方式并没有改变。
县城作为经济、政治、文化的中心，其基础设施、社区文化、服务体系基本形成，是农产品交易的平台，潜力巨大，率先实现县级城市化是其必然选择。
三、县级城市化在我国城市化体系中的定位
县级城市化的核心是解决农村人口转移和产业聚集，提高城市化率，实现农业现代化。我国人口多，经济基础差和任何发达国家的城市过程都不可比拟，更不可照抄照搬，必须走符合中国国情的城市化道路。在我国大、中、小城市和小城镇协调发展的城市化体系中，应适当重视县级城市和城镇发展的重要性，并把它作为我国城市化的长期战略目标。县级城市化对农村、农民和农业的带动作用是大城市无法取代的。县城的发展靠“三农”支撑，而县城又是农产品交易的平台和信息传递中介及其为农村提供服务的主体。目前大、中城市是我国农村劳动转移的主要方向，现约有1亿左右的人口在城市，但大城市的发展也讲求规模经济的问题，不能无限扩大。例如：首都北京城市人口密度已达14694/km2，远高于纽约的8811/km2和巴黎的8071/km2。随着农民向大城市转移的前期高潮过去，县级城市的地位会凸现出来。农业人口向城市转移的根本是农村城市化。目前大城市面临着双重压力，一方面大量的人口向城市流动，增加了城市的综合压力；另一方面，随着城市劳动生产率的提高，失业人口增加，而农村劳动力每年增量约为700万人，所以单纯依靠大、中城市解决农村人口是不现实的。从国外经验来看，发达国家的农村城市化过程中，大都是以发展中小城镇为主体的，如德国大中小城市580多个，其中百万人以上的城市只有3个，而人口在2万－20万左右的城市却占了60％左右；日本全国城市数670个，小城市占了97％。所以，实现县级城市化，使县城向小城市发展是我国城市化的主要途径。
大城市投资成本低、效益高，但农民转移的成本大。由于现行的户籍管理制度，进城打工者除了极个别的，一般很难成为城市居民，如户籍问题、孩子求学、住房问题等难以解决，很难享受到城市的待遇，现实情况也说明了这个问题。如果勉强在城市留不来，由于工作极不稳定，往往沦为城市的最低层，增加了社会救济。所以，应该看到我国劳动力向城市转移的流动性和不稳定性。农村仍然是民工的大后方，往往是城里嫌钱、村里盖房。至于在农村中具有较稳定收入的人群（如：专业种养殖户、菜农、果农等）只有具备了城市的生存发展条件才会向城市流动。而县城具有转移成本低，可以提供农民转移的条件，再加上传统的地域生活习惯容易吸引农民的流向。
同时作为县城可以吸引产业的聚集。据统计目前我国70%的乡镇企业分布有农村，20%分布在镇住地，10%在县城，这比过去有了极大的提高。他们不可能向大、中城市发展，县级城镇由于转移成本低，可以使这些分散的企业聚集起来。根据波特的竞争优势理论：在某一特定领域内大量产业联系密切的企业以及相关支撑机构在空间上聚集，会形成持续的竞争优势。所以产业聚集带动人口聚集可以从整体上提高城市公共设施效率和利用率，形成资源共享，实现资源的有效配置和利用。所以重视和提高县级城市化的地位，是实现我国城市化战略目标的必然选择。
四、结论与建议
根据以上分析，对我国城市化发展可作如下判断：在坚持大中小城市和小城镇协调发展的战略下，各种类型的城市都将得到更大的发展；城市将由单纯的数量增加和规模扩张向数量和内涵结合型发展；县级城市化将成为农村城市化的突破口，而且是加快我国城市化进程的长期目标和根本途径。从发展趋势来说，大城市经过初期的快速机械增长，将处于自然发展状态，而县级城市化将成为我国城市化的战略重点。
为此，在推动县级城市化进程中我们必须坚持如下原则和要求：
1. 坚持城乡统筹发展。城市化的核心是转移农业人口，实现农业现代化。所以应坚持城乡一体化的发展思路，对一些人数较少(10万人以下)的县，进行相应的合并，减少县级财政支出，也有力于资源优化配置。在我国城市化的绩效评价关键是看城市化对农村、农业现代化的支持和带动作用。
2. 县级城市化过程是非均衡的发展过程。农村城市化必须有中心城镇来带动，在县域内县城是其必然选择，但县级城市化也应有所重点，分步实施，尤其是在中西部地区，应取得经验逐步推进，使那些条件好的县城优先成为小城市，作好规划，坚持反对不顾实际的随意盲进，应以社会效益和经济效益作为最终检验结果。
3. 市场推进与政府调节相结合。我国的城市化进程应以市场推动和政府指导相结合，城市化道路是一个长期累积、自然演进的过程，应避免人为的建城运动，形成的“有城无市”的局面，尤其是在县级城市发展过程中更应注意避免急功近利，脱离自己实际和区域优势而盲目发展，县级城市发展由于自身规模小，产业结构简单，其定位复杂易变，所以在发展中更应注意市场的推动。在市场经济中，资源配置效率受市场利益驱动，哪里利益高就向哪里集中。但市场推动的城市化，又会形成“市场失灵”的现象，所以就需要政府的宏观调控和指导，并从规则、制度、计划等方面加以纠正和管理，尤其是在城市化加速发展时期，更需要政府进行制度创新和引导，以免影响经济发展和城市化速度。
4. 产业聚集和发展是县级城市化的立城之本。
产业聚集才能带动人口聚集，从而使城市获得发展；同时人口聚集进一步会促进产业发展，从而带动居民收入增长，消费扩大，使城市进一步繁荣。
从竞争优势理论来说，产业聚集带动人口聚集可以从整体上提高城市公共设施的效率或利用率，形成城市信息资源共享，在使各种资源的进行有效配置的同时，促进产业和产品的进一步升级换代，提高竞争力，从而实现知识和技术的创新和扩散。所以对于县级城市的发展不能仅定位在城市的基础设施建设上，而且要扩展到能形成产业聚集，特别是新兴产业或高新技术产业上来，走新型工业化的路子。目前由于县级城市化的滞后性，县城对区域工业和农业的拉动作用极不明显，并导致县级城镇第三产业需求严重落后。城市化发展不仅需要生产者而且需要消费者，据测算一个城市居民的消费可以抵上三个农民的消费支出。按照“配第－克拉克趋势”理论，第三产业将取代第二产业而成为最具活力和发展潜力的主导产业。所以在县级城市化过程中必须采取措施，实行优惠政策减少企业入城的门槛，全面提升城市化水平。
5. 把握我国城市化的发展趋势，做出正确的制度安排。按照《中国城市发展报告》预测，到2050年中国人口达到15亿―17亿时，中国城市人口将达到11亿左右，城市化率将提高到75%以上，那么如何为这些剩余劳动力和农村人口提供适当居住和就业机会，这是我国城市化的长期任务，必须统筹安排，将县级城市化作为我国吸引劳动力的重要场所，走出一条中国特色的城市化道路。