城市低收入老人养老问题分析
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本文中所指的城市低收入老人是指享受城市最低生活保障和“无劳动能力、无生活来源、无法定义务赡养人或者抚养人”的“三无”、孤寡老人。
近些年来，低收入老人的养老问题越来越受到人们的关注。我国很多地区在实践中创造了许多独具特色的养老服务模式，重点取向是如下几个方面：
1.1 机构养老模式。机构养老模式是指只要按月交纳规定的费用，就可获得专门为老年人提供护理、食宿、照料的各种福利院和敬老院的照顾。截至2005年底，全国各地建有各级各类养老服务机构近39546家，床位149.7万张，收养老人1102895名。近年来，民办养老机构异军突起，步人了发展的快车道。各地制定出台了一系列扶持保护政策，鼓励和支持企事业单位、社会团体和个人等社会力量投资兴办养老机构，在规划、建设、税费减免、用地、用水、用电等方面予以优惠。一些地方积极争取财政支持，通过建设补贴、床位补贴、运营补贴等方式，对民办养老机构给予扶持，极大地促进了民办养老机构的发展。
1.2 居家养老模式。居家养老也叫家庭养老院，2002年，这种养老模式在大连市沙河口区率先兴起，安排经过培训的社区下岗失业女工，为居家养老老人提供养老服务，政府出资购买公益岗位用于居家养老养护员补贴。这种服务模式，对缓解日益迫切的老年人养老服务需求和养老机构资源不足的矛盾，探索适合国情的社区养老服务之路具有积极的意义。家政服务员入住老人家庭，并作为老人家庭的一名成员24小时与老人生活在一起，不但能使老人得到全方位照顾，也给予了老人子女般的关爱。通过老人和家政服务员的长期接触，会逐渐增进彼此之间的感情，使老人能真正地感受到一种家庭式的亲情温暖。
1.3 货币化养老模式。“货币化养老”是由政府出资和社会募集资金，为老人购买服务。从2004年开始，大连市率先探索了“货币化养老”的新模式。街道每月向“三无”、“特困”老人每人发放100元至300元不等的“代币券”，由老人根据自己的需求情况，选择适合自己的服务内容、服务方式、服务时间和服务人员，老人可按照明码标价的服务价格支付等值的养老服务券，提供服务的人员和机构再凭券到街道进行货币结算。这种方式依托于社区，让老人生活在自己的家里，自己熟悉的社区、保持原有的社会网络和亲情寄托，与不同年龄段人群自然生活在一起，有助于维持老人的精神和身体健康。
2 低收入老人养老存在的主要问题
2.1 资金来源单一，受惠老人较少。到目前为止，针对低收入老人开展的养老服务主要经费来源是政府投资和慈善捐助，由于经费的缺乏，老人受益面积较小，大多数地方都局限于最困难、最需要帮助的空巢高龄老年人家庭，而无力顾及数量占绝对多数，身体尚好，有一定自理能力的老年人需求，社会的福利总量有待于进一步扩大。而且服务内容少、服务层次低，大多围绕那些有安全隐患的困难老年人开展防范性的保障服务，无力开展旨在提高和改善社区老年人生活的高质量、多样性、个性化的服务项目。
2.2 服务质量不同，缺乏统一评价。养老服务质量缺少量化的要求和统一的标准，在强调老人实际需要的过程中，忽视了老年照顾的专业性要求。由于没有统一的服务标准，导致不同的服务员的服务质量差异性较大，无法统一评价和衡量他们的服务质量，使得主管部门无法对养老服务进行规范化管理，最后势必会造成服务质量的普遍下降。
2.3 服务队伍不稳，缺乏专业水准。从目前来看，直接从事老年人服务工作的专职人员主要是下岗职工和外来打工人员组成。他们中受过大学教育的人员微乎其微，而且大都只经过短期培训甚至没有接受培训就上岗了。他们一般只能操持一般的家政服务，与老年人的要求如医疗护理、精神慰藉还有很大距离。养老服务员的队伍还不是很稳定，受传统世俗观念影响，相当一部分人认为服侍老人又脏又累，低人一等，不愿意从事为老服务行业，许多服务员不愿长期承担此项工作，一有其他就业机会，就转岗去从事其它工作。
3 解决低收入老人养老问题的对策
3.1 整合社会力量，建立设施完备的养老机构。目前许多民办养老机构经营窘迫，需要政府出台政策或投入经费扶持，一个重要原因是公办福利服务机构与民办养老机构的功能发生了“错位”。靠财政和福利公益金大量投入的公办养老机构，原本应以向中低收入老年人提供公益利服务为主，而实际上其现在收住的大都是中高收入的老年人；而本应走市场化道路、提供自费养老服务的民办养老机构，反倒成了中低收入甚至困难老人的养老“栖身地”。加上公办养老机构投入大、不计成本经营，使民办机构无法与之展开正面竞争，进一步挫伤了民资投资养老业的积极性。
吸引民资跨入养老业的大门，不妨尝试“两条腿”走路：一部分则尊重投资者意愿，按产业化路子运作，政府从扶持服务业发展的角度，营造更为宽松政策环境，尽量使其“有利可图”；另一部分则继续不以营利为目的，逐步向慈善事业过渡，其后续资金主要靠慈善募捐和社会捐赠获取。
在努力提高养老机构服务质量的同时，积极宣传、引导人们改变传统的养老观念。对各类养老机构来说，不仅要提高硬件水平，更重要的是要提高软件质量。要在保障服务人员各种待遇的同时，加强对其专业理念和专业工作方法的培养，使老年人不仅在生活上得到照顾，而且在精神上保持心情舒畅。
3.2 发展养老产业，实现“以老养老”。所谓养老产业，一般意义上讲就是为保障老年人的生活需求而提品和服务的社会化产业。广义上的养老产业涉及老年人衣、食、住、行、用、医、乐、学、保险、通讯等物质、精神生活的各个方面，是多个产业相互交叉的综合性产业。
同时，要建立一套高效的鼓励、监督机制，委托专门部门或中介机构对所得资金要进行合理的科学的管理，尽可能实现财力的成本与效益之比的最大化，保障资金在发展福利养老方面能够发挥应有的社会和经济效益，为低收入老人提供优质的养老服务，使老年人能够真正享受到政府关心的好处。例如，对专门针对低收入群体的养老机构而言，应建立相应的审计和评估体系，监督资金的使用情况，保证机构的服务质量。一方面是政府对养老机构的直接监察监督，另一方面是政府建立相关的监督检查机制，设立专门的监察员，拨款给监察员项目。由监察员和入住养老机构的老人直接接触交流，来保护老人的合法权益，以及监督改善养老机构的服务质量。
政府还要制定相应的法律、政策和规定，营造有利于行业和社会的持续稳定发展的环境，形成新的养老产业链，实现养老福利事业的良性循环。
3.3 推进以房养老，完善“倒按揭”养老模式。“倒按揭”又称“住房抵押反向贷款”，通俗讲就是以房养老。传统的住房按揭贷款，是买房者在支付首期房款后，余款以所购住房作抵押向银行贷款，买房者在一个较长时间内分期偿还给银行，贷款一次发放，分期偿还。“倒按揭”是指老年人在晚年没有正常收入的情况下，为了维持基本生活需要而将自己的房产抵押给银行或承办机构，由其向老年人放贷，到期以出售住房收入还贷。传统的住房按揭贷款是一次发放，分期偿还。“倒按揭”是分次发放，一次偿还。
“倒按揭”是非常先进的养老方式，对于拥有住房，仅有微薄的养老金收入的老年人大有裨益。虽然“倒按揭”这种养老方式既先进又实用，但在中国还应逐步推进。因为在中国还需要有观念更新和解决一些技术难题的过程。许多老年人还有一个面子问题，如果将房子抵押给银行换取生活费就无法给子女留点什么，怕影响两代人的感情，因此不愿放弃亲情来换取生活费用。对于银行来说还有技术方面的问题需要解决。“倒按揭”房产价值的评估标准，老人生命的预期、利率的确定等，这需要银行培养一批类似保险师的专业人才。但对于无子女或子女不在身边的空巢老人还是有广阔的市场。同时，以房养老还要国家立法作保证，还需要透明、公正的法治环境，国家要建立相应的法律、法规来为以房养老的实施保驾护航。
3.4 建立老年义工制度，引导社会各方共同参与。在大部分老年人及其家庭难以独自承受老年生活护理给其带来的经济压力面前，有相当一部分是刚离开工作岗位，身体依然健康，本身也有强烈的参与社会、服务社区的意识的老年同志。采取有效措施，促进老年人之间的互助，特别是开展身体健康的低龄老年人为高龄老年人服务是开发老年人资源的有效途径。在街道社区里开展的“一助一结对子” 活动是一种容易被老年人接受的照顾形式，因为他们之间容易沟通，相互间的帮助也细心周到。同时通过这种互助的形式不但能解决自己的问题，也可以减轻家庭和社会增加负担。
收稿日期：2007-12-19