服务型政府建设的关键:政府执行力
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摘要：在建设服务型政府已被确立为行政改革和发展目标的情况下，如何探索从技术层面向深层次拓展，并形成一种具有可持续性的动力机制，是当前中国政治体制改革的一个关键性问题。把企业管理中“执行力”概念引入政府行政管理体系，提升政府执行力是建设服务型政府的关键。
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1004－1605(2007)12－0089－04
一、问题的提出
党的十七大报告中指出：“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。”这是根据社会主义市场经济的实践和民众的迫切需求而提出的新执政理念。所谓服务型政府，是一种以公民为中心的政府。从政民关系上分析，它贯彻以人为本理念，强调民本位、权利本位和社会本位，以追求社会和公民公共利益，解决社会公共问题，有效满足社会公众需求为任。
建设服务型政府，是对政府行政理念、行政体制、行政流程和行政文化等的全面重塑。首先，在实现公共管理理念以及政府和公民角色重大转换的基础上，建立起以公民为中心，以服务公众日益多元化的公共需求为导向的新的治理模式，服务而不是管制，成为界定政府职能的核心价值；其次，通过行政体制、行政流程和行政文化的重塑，全面提升政府公共服务能力；最后，以满足公众需求为目标，公共服务质量或公众满意度将成为政府绩效考核的核心。
改革开放以来，以发展为导向的各级政府的角色行为体现出了鲜明的经济建设型政府的特征：政府以发展经济为首要职能，并以经济建设主体的角色直接介入微观经济过程，政府有限公共资源主要用于经济建设，政府绩效考核以GDP和财政收入增长等经济指标为圭臬等等。这一具有特定历史合理性的政府职能模式产生的突出问题，即公共物品和公共服务的提供严重滞后于经济发展水平，并由此派生出诸如农民工讨薪、环境保护等一系列社会问题。进入新世纪以来，在关注民生和社会和谐的大背景下，受西方新公共管理实践的启示，政府逐步深入贯彻科学发展观，越来越强调以人为本和全面协调可持续发展，政府公共服务职能得到强化，成为行政体制改革和发展的重要取向。
建设服务型政府，涉及技术、观念、机制和体制等的变革与完善，是一项深层次、全方位的工程。把这项工作做好，不但需要明确目标和任务，更需要把目标和任务进行分解和细化，制定具体可操作的措施，一一加以落实到位。然而，就建设服务型政府的具体实践及其成效而言，目前其探索基本上还停留在技术层面，体制等深层面的变革鲜有涉及。而任何技术层面的变革，如果得不到制度层面的有力支持，其所能实现的突破必将是有限的，甚至已经取得的进展也可能为体制痼疾所窒息。一些地方政府在行政技术层面所创造的成功经验最终往往不是“官走政息”，就是始终在原地踏步，就充分说明了这一点。这使我们关注起一个重要的现实问题，即建设服务型政府，能否形成一个由行政技术到行政理念、行政体制再到行政运作机制，层层递进的变革逻辑?能否形成一个具有可持续性的内在动力机制，以避免表面化和“碎片化”?
因此，建设服务型政府，关键是政府行为的到位和责任的落实。政府需要把主要精力放到创新体制和机制上来，使得运作流程更加系统化，更好地提高执行能力。这样才能营造出有利于持续发展的市场环境，为广大公众提供更多更优质的服务。
二、建设服务型政府的关键在于政府执行力
“执行力”最初是企业管理学的概念，指“做”的能力，即选用合适的人去做正确的事，把事情做好的能力。就政府而言，所谓执行力，是指政府部门执行法律法规、方针政策、规划计划、决策政令的能力，也是指政府通过战略流程、人员流程和运行流程进行工作目标落实的系统化过程。从管理学角度看，政府执行力是政府工作的生命力。党的领导主要是政治领导，政府是国家政治运作的枢纽，更偏重于执行。政府执行力是党的意志和主张能否实现的关键。从根本上说，当前我国政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项职能皆为执行党的意志和主张服务。因此，党的十七大报告提出“建设服务型政府”的要求，要实现这一目标，关键在于政府执行力。
(一)提升政府执行力是深人贯彻落实科学发展观、全面建设小康社会的重要保证。党的十七大强调“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，坚持全面协调可持续发展”，“人均国内生产总值到2020年比2000年翻两番，促进国民经济又好又快发展”。经过20多年改革与发展，我国起点已经较高，这一时期改革任务特别复杂，既要清除传统的体制，又要促使符合市场经济体制与社会发展要求的新制度基本定型，面临的挑战也相当严峻。因此，政府责任十分重大。政府必须大力增强对这些目标和政策的执行力，促进向体制、运作机制的深层次转变，才能确保经济、政治、文化和社会“四位一体”建设的全面发展。
(二)提升政府执行力是解决政府自身存在某些问题，维护社会和谐的迫切需要。当前一些地方政府对政策的“执行力”出现弱化倾向，致使国家政令不畅，凸显强化政府“执行力”的紧迫性。政府迫切需要通过努力实现民众在心理上的信任和行动上的配合，必须保持一种开放的权力姿态，以协商态度真诚地与民众展开对话和交流。政府的使命即是为人民服务，建设服务型政府，就需要深入了解民众需要怎样的服务，通过制定政策法规等体现公众需求，尽力执行到位来满足公众需求，这样才能更好地促进和谐社会发展。
三、我国政府执行力现状分析
当前我国政府执行力提升虽取得一定成效，但还存在一些不足和问题。结合国内现状，笔者认为政府执行力的缺失主要表现在以下三个方面：
(一)执行意识和观念不强
政府在执行政策时忧患和责任意识不强，一些政策执行者在执行过程中还存在着重经济建设轻科学发展的观念，为追求GDP增长和短期利益对上级政府或部门制定的政策进行任意取舍或选择性执行。有利就执行，不利就舍弃或者变通执行，导致恶劣后果，正是地方保护主义的体现。
(二)执行政策虎头蛇尾
国家政策方针或上级政府的指示命令有时不可能兼顾到所有群体利益，某些情形下很有可能与执行政策者所在地区的政府、民众或执行者本人的利益产生矛盾，从而导致在政策执行的某一阶段出现梗阻现象，无法继续执行下去。另一种情况是政策相对来讲是好的，执行者开始也信心十足，可在执行过程中遇到一点困难便丧失信心，缓慢拖延甚至停止执行。
(三)执行政策搞形象工程
这种现象指执行者在执行政策时注重宣传，而不去真正执行到位。导致政策不能落实，民众利益得不到保证，政府执行力大大削弱。
四、在建设服务型政府的目标下提升政府执行力
虽然改革开放以来，我国政府采取了多项政策来提升政府执行力，像政府机构改革、压缩审批程序等等，这些都取得了显著成效。但是当前我国政府部门还存在着执行力的缺失，现状依旧不容乐观。建设服务型政府，关键在于采取相应对策来全面提升政府执行力。执行力是相关制度、人员、文化等要素的综合体现，政府执行力是通过核心流程即人员流程、战略流程和运行流程进行工作目标落实的系统化过程。因此，主要通过人员、体制、运行机制和客观环境四个层面来阐述提升政府执行力：
(一)提升公务员理念和素质
人是影响执行力的最根本因素。政府从事社会公共事务管理，行使国家行政权力，执行国家公务，最终还是要通过公务员的执行来实现。因此，政府执行力在某种程度上取决于公务员的执行力。中国推进服务型政府建设，首先需要转变公务员理念和提高公务员素质。
树立“以人为本”为核心的科学发展观。科学发展不仅仅是经济增长，经济的发展是包括“以人为本”的发展。如果忽视人和社会的发展，可能会对经济发展造成严重影响。持续快速发展的关键是人的发展，人的基本素质的提高。
明确政府“社会服务人”的角色。“社会服务人”角色定位是政府职能在宏观上的一种整体性自我确认。政府运行在很大程度上受市场内在利益和组织目标的驱动，容易忽视社会公共利益，公务员在执行公务活动中需要明确“社会服务人”的定位，以“公众至上”为核心导向，以提供公共物品和公共服务为根本。
提高公务员的素质和能力。这是决定政府执行力高低的核心。公务员有执政为民的理念还不够，还必须具备执行的素质和能力。在路线方针政策和法律制度框架制定以后，公务员的执行能力就基本决定着政府的执行能力。总体上看我国公务员的素质和能力有了很大提高，但仍有不足。特别是随着形势任务的不断变化，一部分公务员出现了“能力恐慌”，在决策中出现重大失误，在执行中软弱无力，在监督上无所作为等等，严重制约了政府执行力的提高。因此，为了提高政府执行力，就必须培养和造就一支政治坚定、业务精通、清正廉洁、作风优良的高素质的公务员队伍。
(二)决策执行体制科学化和民主化
从战略角度看，影响政府执行力的因素在于政策本身是否合理、稳定。政策本身合理稳定才能进一步执行，政策的有效执行以能够最大限度地体现广大民众切身利益的高质量政策为基本前提。提高政策方案执行的质量，就需要切实加强决策执行体制的科学化、民主化。具体措施主要有两个方面：
建立一套科学合理的决策执行评估体系。决策的制定必须按照固定程序，经多方评估保证其科学性和可操作性。而在决策执行过程中，也需要建立相应的评估体系对其执行的进度、科学性和有效性等进行评价。其评估主体除了政府“智囊团”之外，还可由非政府咨询机构进行决策执行情况的评估。非政府组织相对独立，极少受到决策者意向的影响，一般能够客观公正地对决策执行作出评价。
完善听证制度。通过召开听证会的形式让目标群体充分表达自己的意愿，从而了解其利益需求，使决策具有针对性，减少执行阻力。另外，通过听取有关专家和团体的意见，还可以提高决策的科学性，同样能达到减少阻力的效果。
(三)建立健全政府绩效评估机制和监督机制
政府的运行机制问题，是决定政府执行力高低的关键。运行机制主要包括科学系统化的标准和程序运作、体制内外部关系的处理、详细的跟进措施及反馈机制等。结合我国政府实际情况，亟需加强和完善两个主要方面：
建立政府绩效评估机制。政府执行力缺失的重要原因即是缺乏对政府运作行之有效的绩效评估机制，提高政府执行力的根本措施在于建立健全一套科学完善的政府绩效评估机制，这有利于推进服务型政府的建设。政府绩效评估就是根据管理的效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众满意程度等方面的判断，对政府公共部门管理过程中投入和产出所反映的绩效进行评定。
就我国而言，政府服务提供尚未实行严格意义上的绩效管理机制。因此，坚持“以人为本”，建设服务型政府，必须对政府服务实行绩效管理与评估。首先，以经济、效率、效果、效益和公平作为评价要素。其次，遵循民众满意原则，以人民的满意度为最大考量，绩效指标公众可以监督。再次，注重奖励报酬与服务绩效挂钩，形成激励机制。最后，在干部政绩考核指标中加人生态环境指标、涉及社会公正的文化教育、公共卫生的指标进行考量。
完善政府监督机制。从利益的角度来讲，社会中的一切矛盾、斗争都是围绕着利益而展开，利益是人们行为的根本动因。马克思说过：“人们奋斗所争取的一切都和他们的利益有关。”因此，政府官员在执行政策时会权衡各种利益，有时会动用手中权力达到个人利益目标。这时有可能就会出现政策执行梗阻现象。只有加强监督，才能保障政策的执行有力。
法国著名思想家孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，而且他们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”监督必须是权力的监督，没有权力的监督是不起作用的。因此，必须强化国家权力机关的监督，强化行政问责制，从完善法制上找突破口，保证权力机关的独立地位和独立的监督权力。
另一方面则加强社会对政府行为的监督。监督、约束是一种反向激励，没有监督和约束就没有合理的行为。政府机构及其官员都握有重要权力，如果没有约束，权力就会变成谋求个人及组织私利的手段而偏离社会公共利益目标。从外部看，社会监督包括公众监督、新闻媒介、舆论监督、社会组织监督；从内部看主要是政府机构从上至下的纵向监督和同级机构之间的横向监督。
(四)营造有执行力的政府环境
政府环境问题是决定政府执行力高低的重要保证。政府在贯彻落实党的路线方针政策，各级政府在执行决策时，还要受到体制、机制外的环境因素制约。政府执行力的环境，是指以政府活动为主题的外部氛围。它由多种制约和影响政府活动的力量相互作用和由多种生命体及非生命体的空间客体构成。这个空间客体从广度上既包括自然、社会、经济、政治、文化等各个因素，在范围上包括人文、社会、行政法规、市场等在内的多个领域。从环境对政府执行力的作用看，环境直接或间接地制约和影响着政府执行力的高低。建立一个稳定、良好的外部环境，可以直接或间接地为政府执行力提升提供可靠保证。