基于“黑箱理论”的高校基建财务治理问题探析
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一、引言
工程建设领域是高校腐败容易滋生的重点领域和关键环节，1999年高校扩招导致短时间内出现大量基建项目，在配套制度尚不健全的情况下，为高校基建部门提供了腐败的温床。针对日趋严重的基建腐败现象，教育系统工程建设专项治理工作于2009年拉开帷幕，通过专项治理，各高校有针对性地健全了工程建设相关制度和配套细则，提高了管理水平，切实缓解了社会对于高校基本建设缺乏治理的现象。近几年的改革措施反映了主管部门解决基建腐败问题的决心，但理论研究明显落后于实践的需要，头疼医头脚疼医脚的政策修补总是无法根治顽疾。本文把基建复杂的内部利益关系作为一个“黑箱”整体看待，通过调整参与者之间的关系探讨解决基建财务的思路与对策。
二、文献回顾
学术界对于高校基建财务的研究主要体现在以下方面：首先是编制综合财务预算，将基本建设收支纳入事业单位预算，进行统一管理和监督（师宏，2010），这一点在最新的《事业单位会计准则（征求意见稿）》中得到体现，即基本建设资金的使用并入“大账”。其次是在现有体系的基础上建立完善的制度，包括加强基建内部控制制度、实施经济责任制和会计委派制度（李金平等，2009），以及实行基建财务的精细化管理（曹异芳，2011）等。最后是对人在执行层面上的研究。实际上，一项制度在理论上构建相对容易，但如何能够被合理有效地执行才是关键。目前对人为因素研究的主要思想是财务管理部门不能在建设项目管理中仅仅扮演“出纳”角色，基建财务管理机构和人员应该积极主动介入建设项目全过程（蒋妹，2004），具体介入的角度涵盖了专业知识培训（曹异芳，2010）、监督管理（夏虹，2007）、部门协调（郭业军等，2011）等方向。另外，教育部于2012年6月下达了关于加强教育基本建设管理干部培训的通知，提出逐步推行教育基建管理干部持证上岗制度，这是对理论研究的积极回应。笔者认为，虽然主管部门已经意识到对基建领导和职员控制的重要性，但目前的研究仍然停留在表面，对于相关问题的分析和建议大多点到为止，总体来看，只是一个上层设计制度――执行制度――监督执行效果的单层次控制体系。
要做到对基建财务问题的有效控制，应当进一步强调人性化管理，所设置的控制标准既能对违规操作具有很强的约束力，又能对个人深入参与监督产生激励作用。而在现实中，由于个人在对控制行为持有的态度，以及个人抵御风险的能力等方面存在着诸多差异，这些差异决定了通过规章制度设立的单层次控制标准难以兼顾参与基建的个人利益与主管部门的监管期望。因此，本文尝试把高校基建财务置于一个多层次的治理体系中进行研究。
基建财务由于长期游离于事业财务预算体系之外，在财务管理上可能会有管理不到的地方。但基建部门及人员一直隶属于高校行政管理之下，这属于财务治理的范畴，即通过财权在学校内部的合理配置，形成一组联系各利益相关主体的正式和非正式的制度安排，从而实现职能部门或关键岗位职员“权、责、利”的划分。因此解决基建财务存在的问题，必须解决对人的多层次控制问题，既要重视正式的制度安排，还要发挥非正式制度安排的作用，这实际上就是规范基建财务治理的过程。
基建财务治理活动是相对人性化的管理工具，通过内部控制制度的安排实现对人的有效控制。对于基建这一具有复杂业务结构的系统，完全可以不去纠结内部各利益相关者如何博弈，这里就用到了“黑箱理论”。该理论研究的出发点在于任何事物间都是相互联系，相互作用的，即使不清楚“黑箱”的内部结构，仅注意到它对于信息刺激做出如何的反应，注意到它的输入――输出关系，就可对它做出判断。将这一理论运用到基建财务治理中，首先要确定控制活动所期望达到的目标，即实现规范的基建财务治理；其次是设定输入信息，这一信息可以刺激“黑箱”内部，从而自动梳理与财权相关的各种关系，这就需要对基建负责人和基层财务人员分别进行激励，因为二者的动机有着根本的不同；最后是对输出结果的评价与反馈。其中最重要的是设定输入信息这一环节，我们希望基建领域的经济行为尽可能少的损害学校利益，这里的损害包含两层意义：一是利益侵占，二是不作为导致的浪费，相关人员的“动机选择”决定了这种以人员激励为导向的治理机制能否达到预期。
（一）基建负责人损害学校利益的动机分析 基建负责人包括主管基建的校领导以及基建部门的关键领导，其损害学校利益的动机选择取决于学校治理环境的强弱。我国高校的基本管理模式是党委领导下的校长负责制，一方面目前的高校治理并没有一个清晰的治理结构，关于采用教授治理模式还是利益相关者治理模式的讨论仍在延续，所以作为重要牵制作用的财务治理环节并不健全；另一方面，现有模式下的沟通与联系并不顺畅.如果主管财务的校领导与主管基建的校领导分属两个人，任何一个人的不作为都会导致另一个人的权力膨胀，如果同属一人，则权利风险更大。而且学校组建大型项目往往会成立相应的临时机构，该机构与原有基建部门同时存在，也会出现多头管理的局面。关键是在整个治理模式中缺乏一个直接对学校利益负责的监督机构，这是基建财务治理环境的现状。在这种环境下，领导层有损害学校利益的理由：第一，侵占学校利益的风险较小。一个不健全的治理系统有助于内部人士隐瞒其利益侵占行为，从而使与基建相关负责人有动机不对现有内部控制进行程序上的改进，因为一旦弥补了内部控制的不足，既得利益者的侵占行为将被抑制，只要保持“黑箱”内部的神秘，利益侵占就会持续。第二，不作为带来的浪费并不能被有效衡量。现行高校财务绩效的评价体系并不完善，对于领导层而言，只要没有经济问题，自身职务升迁并不受影响，如果“黑箱”中潜在的问题在自己任期内集中爆发，可能会引起上级部门和其他利益相关者对其能力和努力程度的质疑，反而会影响职业生涯。
（二）基建会计人员损害学校利益的动机分析 按照正常的业务流程，基建会计是将审批后的原始凭证入账，来反映相应的经济业务，其损害学校利益的动机选择在于是否尽到审核凭证真实性的义务。现行模式下，会计人员参与基建项目的意愿并不强，一方面是收入水平与自身努力程度关系不大，另一方面是自身对基建“黑箱”讳莫如深的态度，只要原始凭证经过领导签字审核，这项经济业务的责任就明确了，自己按照会计程序做账即可，置身事外也许是最佳选择。泰罗著名的霍桑实验在基建会计身上同样适用，如果在入账前审核每一笔可疑的业务，提高了工作量，收入反而没有提高，同时又是自己和同事的压力增加；如果对明显瑕疵的经济业务放任，事发后可能会连累自己失业或者承担法律责任。所以凭证提供者往往会对违反现有制度的业务凭证进行“包装”后交由会计，两者达到一种默契的行为规范。尽管学者在大声疾呼要基层会计人员积极介入基建项目全过程，转变观念，发扬主人公精神，并且进行专业知识的培训，但这些并没有动摇现有动机选择的基础。
（三）监督的动机分析 作为外部人，更关心的是为什么没有进行监督。其实监督不是孤立的行为准则，即使主管部门制定了面面俱到的监督规则，能否被实施监督的部门和人员有效执行才是关键。埃莉诺・奥斯特罗姆把规则分为操作规则、集体选择规则和宪法选择规则三个层次，上面提到的监督和执行的过程发生在操作层次，而政策决策的制定、管理和评判发生则在集体选择层次，宪法决策的规划设计、治理、评判和修改发生在宪法层次。通过对实务和理论界的现状分析可知，我国目前对基建财务的治理思路主要是：操作中出现了问题，调整政策，强制推行，从而影响较低层次的监督行为。但一个层次的行动规则的变更，是在较之更高层次上的一套“固定”规则中发生的，否则会出现制定与执行的脱节。因为任何一个分析的层次上改变规则都会增加个人所要面临的风险，较高层次的改变破坏了预期的稳定性，可能会增加了在操作层面的人们的不确定性，“黑箱”内部的参与者选择不改变是最优策略，而外部监督者面临的仍然是一个相对封闭的“黑箱”，监督的效果也不会发生根本性的改变。这种从上而下的政策制定模式，无法调整每个层次内部参与者的关系，即无法让参与者监督其他人。
通过上述分析可知，制度制定与执行衔接不畅的根本原因在于治理环节的缺失。按照让・皮埃尔・戈丹的观点，所谓治理就是网络化的公共行为，其与过去的行政等级架构和因循守旧的程序有很大不同，如果行政上级的指挥缺少谈判程序，各行为体之间有必要进行调整，这样“黑箱”必须打开才能保证公平，而打开“黑箱”的在现有高校治理模式中并不现实。那么，在“黑箱”存在的前提下，输入激励政策调整相关领导与会计人员的动机，通过谈判以契约的方式确定并实施，这样在不打开“黑箱”的情况下，也能保证输出比较理想的控制效果，笔者认为这是适应现行高校运行模式的最佳途径。因此，规范高校基建财务治理的思路就是：通过安排激励制度，以意识诱导的方式激发利益相关者对财务治理的有效执行；通过制定内部控制制度，以行为约束的方式减少或抑制治理缺陷的发生。
四、高校基建财务治理政策建议
以往的政策导向都是以外部强制介入为主，比如强化权力制衡，设立监督机构等，本文希望制定一系列政策，可以把分属不同部门但与基建项目相关的人员以非正式的方式组织起来，在“黑箱”中实现自主治理，从而能够在所有人面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下做出不损害高校利益的判断，为这个虚拟的组织取得持久的共同收益。根据上述思路，笔者提出如下政策建议：
（一）纳入绩效体系 以事业单位绩效工资改革为契机，根据高校中不同工作性质的岗位制定灵活的激励机制。对于参与像基建这种具有特殊利益诱惑的单位和个人，其收入水平要与其在基建项目实施过程中是否完成既定的绩效目标挂钩。能量化的尽量量化，不能量化的尽量细化，不能细化的尽量流程化
（二）相关人员共同参与规则制定 前文提到要实现相互监督的局面，这种局面可以通过非正式的制度安排实现。相关利益者是一个虚拟的组织存在，其在通过自主治理处理现实问题时，会把不同层次的规则结合起来作为解决问题的关键策略，而缺乏自主组织和自主治理权力的人们则会滞留在一个单一的层次上，他们面临的问题的结构对其是既定的，他们最有可能做的是在既定的边界内选择策略。这种虚拟的组织可以通过承诺的方式存在，这种承诺是建立在“只要别人不违反规则，我也绝不会违法规则”的基础之上的。一旦参与者做出自我承诺，便有了监督其他人行为的动机，为的是使自己确信大多数人都是遵守规则的。这种权变式的自我承诺和相互监督这两者是相互补充、相互加强的，当参与者自己设计规则时，为了减少监督成本，更会如此。这些政策的建立能够影响激励，使参与者能够自愿遵守在这些系统中设计的操作规则，监督各自对规则的遵守情况，并把“黑箱”中的制度安排维持下去。
（三）实行弹性惩罚机制 除了正面的激励措施以外，还需要相应的惩罚机制，但这种机制有别于刚性惩罚机制。所谓刚性惩罚机制，实际上是制度制定者为了减少设计成本所制定的具有普遍性的制度，这些制度可能来源某成功经验的总结，或者来源于简单的抄袭复制。而弹性的惩罚机制是参与者参与制定的规则，一旦发现违规行为，首先去了解违规发生的特定环境，参与决定合适的制裁措施。如果一个通常都遵守规则，只是在某一场合偶然出现了严重问题的违规者，其他参与者也许只想通过一个小小的惩罚提醒违规者注意遵守规则的重要性，每个人都会听说已经发生的事情，违规者的信誉取决于他们未来遵守规则的情况。如果其他参与者认为违规者能够在未来基本遵守规则，他就能无所顾虑地继续现有的遵守规则的策略选择。如果有人反复违规，就可能产生对准自愿遵守的真正威胁，对于这种情况，其他参与者期待提高制裁的强度，以制止这些违规者新的违规行为的发生，并防止其他人去仿效这些违规者的做法
参考文献：
[1]埃莉诺・奥斯特罗姆著，余逊达、陈旭东译：《公共事务的治理之道》，上海译文出版社2012年版。
[2]师宏：《关于高校事业财务与基建财务合并的探讨》，《财会研究》2010年第2期。
[3]夏虹：《浅谈高校基建财务监管职能》，《财会通讯》（综合）2007年第12期。（编辑 刘 姗）