旅游景区经营权转让若干经济问题研究

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近几年，关于旅游景区经营权转让的争论非常激烈。这种争论不仅出现在不同领域的研究人员之中，更强烈地反映在不同职能的政府部门之间，并以各种形式见诸于各种媒体。其中，最集中的焦点在于，景区经营权能否出让，如果能够出让由谁出让，以什么方法出让和出让给谁。其实早在1997年我国开始有景区出让经营权出现，关于出让与否的争论就没有停止过，但由于所涉及的景区级别或品质不高，影响范围不广，反响不大。2001年2月，四川省旅游局代表当地政府将九寨沟国家森林公园、三星堆遗址等十大著名景区以及100多个景点向海内外公开招商，拟以合资、合作、租赁承包、出让经营开发权等方式开发以上景区，此事经众多媒体报道后，引起广泛关注，但是，作为景区主管部门的建设部在《关于对四川省风景名胜区出让、转让经营权问题的复函》中认为，任何地区、部门都没有将“风景名胜区的经营权向社会公开整体或部分出让、转让给企业经营管理”的权利。自此，引发出一场关于景区经营权是否可以转让的大争论。参与争论的主体主要包括：景区主管职能部门，即建设部、林业部和文物局；旅游主管部门，即旅游局；地方政府和当地居民；景区经营权的受让者，即获得景区经营权的企业、个人；以及各界学者。

总的来看，支持者认为，由于景区无法完全依赖国家财政拨款来维持发展，因此必然有一大批景区要靠自身产业化经营得以生存和发展，出让景区经营权则是景区自谋生路，推进旅游业发展的重要举措。出让景区经营权不仅可以给景区带来大量资金促进发展，而且将给不甚发达的景区所在地注入资金、带来活力，提高地方经济实力，解决当地居民就业，可谓一举多得。

反对者认为，景区资源不可再生，其自身存在价值大大超过了旅游带来的经济收入，若开发过程中出现问题则会带来难以挽回的损失，在目前国家缺乏相关政策约束的条件下，以追求利润最大化为目标的民营企业为谋取利益必定会置资源保护于不顾，从而使景区资源遭到破坏，得不偿失。

一、景区出让经营权的现状

虽然主管部门坚决反对，国家尚未出台有关出让景区经营权的政策，但在实际操作中，仍不断有景区出让经营权，除四川公开出让十大景区经营权外，先后有安徽祁门观音塘景区将经营权以500万元出让给深圳一家公司50年，山西壶关境内太行山大峡谷以153万元出让50年经营权，井冈山龙潭景区以20年、30年出让经营权，鹰潭市打算出让全市任何一处旅游景点的经营权，湖南凤凰古城、山东青岛、沈阳、大连等地纷纷出让本地所属景区的经营权。而且许多地方政府出台优惠政策，明文鼓励景区经营权的出让，鼓励多方资金参与开发。造成这种结果的部分原因在于，许多地方政府或地方主管部门认为，既然法律没有明文禁止，那么就可以先实践，在实践中判断旅游经营权能不能出让。至于资源保护问题，这些地方认为政府可以在出让经营权时用合同形式作出相关制约。

目前已经出让景区经营权或决定、鼓励出让景区经营权的省市区至少有19个之多，范围分布较广。北到辽宁，南到海南、广东，东到浙江、福建沿海省份，西到新疆，既有经济发达省份，也有经济落后的西部省区。时间上多始于2001年，但2002年成为各地出台政策鼓励景区出让经营权的高峰年。绝大部分省区出让景区经营权，都是在有关部门制止四川出让十大著名景区之后，甚至是在建设部几次会议明确反对景区出让经营权之后。尽管职能部门之间对景区出让经营权问题争论不休，而且有关部门对一些较早出让景区经营权的行为予以反对，但是却有更多的省区加入到出让景区经营权的行列中来，而且出让的范围越来越广、出让方式愈加公开化、市场化。另外，许多省级、地方一级的主管职能部门之间对待景区出让经营权的问题上，意见并不相互对立，而是较为温和，且相互理解。例如，在江西滕王阁出让经营权（该景区因大部分职工反对而终止出让经营权）的问题上，江西旅游局认为国家在景区出让经营权方面缺乏相应的法律规定，江西建设厅认为景区管理的各种规定目的在于保护景区资源，因此对不同品质、不同品位的资源应具体问题具体分析，不能一味否定或肯定。这从另一个方面昭示着，由于出让景区经营权符合地方经济发展的需要，地方主管部门在这一点上有着共同利益，因此相互之间冲突较小；而且更说明，地方政府对出让景区经营权的认可，认为是大势所趋，因而地方政府敢于明文鼓励或实际操作景区出让经营权。

二、民营企业获得旅游资源经营权引发的问题

第一，政府规制不到位。

民营企业在开发旅游资源时，虽然会因为资源是旅游景区的核心和载体，而对它加以保护，但是一些对资源具有潜在威胁的行为，或对旅游景区的周边环境的影响，民营企业不会过多考虑。而且由于内外部信息不对称，政府的监督成本会很高，并难以将其行为产生的后果内部化。因此，政府主管部门对旅游资源进行规制是必要的。但是，规制目标之间必须协调一致，不能够存在较大的冲突。

政府规制的范围较广，在旅游景区的规制中包括四方面的内容：产权契约规制；进入规制；价格规制；资源、环境规制。产权契约规制，是通过一定的法律程序，明确人们在产权方面的权益，并监督双方按照事先约定规则履行相应的权利义务，对执行过程中发生的矛盾和冲突进行协调。在私营资本进入旅游景区的问题上，产权契约是界定双方权益最重要的依据，合理的产权契约能够有效弥补市场失灵，提高资源配置效率。价格规制，是为了保障公众利益，消除不正当竞争而实施的，由于旅游景区的属性之一是满足人民群众的精神文化需求，因此应对其价格加以限制，确保消费者福利；另外，为了防止价格欺诈等不正当竞争行为，需由政府制定价格建议制度和对欺诈行为的处罚规则。由于旅游景区属接待服务性行业，经常出现价格欺诈、欺客、宰客等现象，因而更需要政府进行有效规制。资源、环境规制，是为了防止资源浪费、环境污染和生态破坏等负的外部性而制定的规则。这一点对旅游景区尤为重要，是旅游景区规制的重要内容。

由于管理部门与实际经营者之间存在信息不对称，在规制中普遍存在管理部门规制不到位的情况。因此，应在中央一级解决规制的目标及制定规则问题，协调好各方利益。

第二，私营资本侵蚀国有资产。

由于资源是有限的，而产权的界定和实施需要花费成本，因此，在目前资源所有者缺位的情况下，在私营资本进行旅游资源景区开发的时候，会出现“圈地”现象，即民营企业借开发景区的名义，以优惠条件得到进入景区的资格，但却不进行旅游开发，而是或挪作他用，或转手倒卖。因此，对界定产权所花费的成本和可获得的收益进行比较是必要的。虽然我国宪法规定，一切自然资源属于国家所有，但在实际管理体制中，存在所有者虚位问题，因此在地方政府出让自然景区经营权的时候，会出现私营资本的“圈地运动”。我国土地资源稀缺，在出让景区资源经营权的过程中，谁先获得土地的经营权，也就拥有了使用权，有了使用权就意味着将获得收益，这里的使用权在某种程度上相当于所有权，因为在我国目前状态下，占有者往往成了实际的所有者。因此，这里遵循了发达国家中在界定资源所有权中的先占原则，虽然实质不同，但内容是类似的。先占原则能够给投资者带来受益，并会激励过度、过早的投资。

因此，在目前政府监督约束机制以及规制方式尚不成熟的情况下，出让旅游景区经营权将不可避免地出现“圈地”现象，浪费经济资源和社会资源，造成社会总体福利损失。正是基于以上原因，以及没有具体的法律法规对旅游资源开发行为加以规范，关于私营资本进行旅游资源开发经营的问题一直是政府部门、学术界、企业乃至全社会关注的热点。

三、旅游景区出让经营权的规制优化

在任何一个经济体制下，要达到资源的有效配置，无论是私有还是国有，都需要明晰产权及较直激励机制。

第一，建立行之有效的委托——制度。

委托——问题是随着现代公司组织、公共企业以及政府官僚机构的发展，各项权利由集中慢慢出现产权分散与删减而出现的，尤其是发达国家对具有自然垄断特征的公用事业实行民营化过程中面临的普遍难题，在现代公司制中，委托人是股东、人是经理。股东作为风险承担者由于资本分散、交易成本较低等原因，对企业管理的动机较弱，而掌握经营权与管理权的经理人员由于人力资源的交易成本较高，因而管理部门管理好企业的动机要强一些。

民营企业开发旅游景区的实质，是民营企业接受国家人的委托，获得授权，进行旅游景区的开发及经营。国家人与经营者之间存在委托关系，并且重点在于国有资源的保值增值，以及国家对民营企业行为的监督及规制。民营企业开发经营活动并不涉及所有权的转让，仅仅只是经营权的暂时出让。

因此，制定行之有效的委托合同，完善委托制度是解决民营企业获得景区经营权过程中的核心问题。一般来讲，在委托合同中，应规定定期的内部审计和外部审计规则以确保财务的公开性和可稽查性，实行强制性预算控制。同时，应建立专业化信息市场和审计委员会，以加强规制的作用。实际上，许多国家在解决委托问题时一般采取隐含的或明确规定的规制合同，但也不是最适宜的解决办法。

第二，借鉴有效的民营化模式。

20世纪80年代初，英美等发达国家相继对自然垄断行业实行民营化政策。民营化的措施不仅包括把国有资产出售给私人部门，而且包括向社会公众发行股票，对一些自然垄断行业引入竞争机制，通过特许投标、签订合同等形式鼓励私人企业提供公共服务等。英国的民营化政策较为系统全面，且较有代表性，本文主要采用英国的有关政策进行分析。具体方式包括：

一要出售国有资产，实现国有资产从公共部门向私人部门的转移。一般来讲，英国实行民营化的主要途径有三种：一是通过股票市场上市交易，大型国有企业通过公开发行股票，并进行上市交易，实现国有资产的民营化。二是整体出售，一般用于规模较小的国有企业。三是将国有企业资产卖给本企业管理层或职工。

二要通过特许投标、合同承包等方式出让经营权，鼓励私人部门进入自然垄断行业。特许投标是通过拍卖等市场化手段，将一定时期的产品和服务的生产经营权给予某家企业，获得授权的企业可以生产或供给事先约定的产品或服务，也即企业获得特许经营权。德姆塞茨（Demsatz）认为，特许投标是政府规制和国有化的一种替代方法。特许投标必须是竞争性的，同时需要政府的规制，如监督履行合同的情况和实效。

三要放松政府规制，打破国家的垄断格局，撤销企业进入的行政法规壁垒，促进企业之间的竞争，提高资源配置效率。鲍莫尔（Baumol）等人认为，即使是自然垄断行业，政府在消除进入壁垒后，也能够促使垄断企业采取理想的市场行为，增加企业运行效率。

第三，完善特许投标制度。

特许投标制度是自然垄断行业市场化的重要手段之一，也应当是我国民营企业获得旅游资源开发经营权的主要手段。民营企业获得旅游景区经营权的实质是获得特许经营权，因此在出让景区经营权给一个特定企业独家垄断经营的情况下，应运用特许投标制度推进资源配置效率，提高企业的竞争力。而且，特许投标必须是竞争性的，同时需要政府进行规制，如监督履行合同的情况和实效。

但一直以来，由于在我国特许投标制度尚不完善，一些地方政府及主管部门通过协议等非市场化运作方式，将特许经营权给予有投资意向或能力的民营企业。这种做法虽然在一定程度上促进了地方经济的快速发展，但由于缺乏竞争的刺激，便有可能产生企业不努力提高内部效率的倾向，也导致寻租行为、圈地行为，以至损害国有资源等问题。因此，应使用特许投标制度，以缓解、排除这一弊端，同时应加强对特许经营权管理，制定出评估的标准体系，将考核变成经常性的行为等等。

在进行特许经营投标制时，应着重解决以下几个问题：一是投标者的选择和资格认定；二是特许权经营合同的设计，如经营期限的长短、收入和成本水平的认定、运营指标、价格和质量指标的确定，合同的监督和执行等；三是政府要成立相应的机构，并制定相应的法律、政策和法规。

第四，引入BOT模式。

在目前民营企业开发自然旅游景区的协议中，往往笼统地将整个景区的经营权出让给开发企业，这种做法将景区内两种不同性质的经营活动混为一谈，不利于景区的有效保护与开发。

发达国家在景区开发经营中，一般将基础设施和经营性项目分离，基础设施建设一般由国家统一提供或与地方政府共同分担建设费用，经营性项目则以特许经营权方式吸纳私营资本进入。我国作为发展中国家，由于国家财力有限，无力承担景区基础设施建设，因而在引入私营资本开发经营旅游景区过程中往往整体出让景区经营权。但这种做法容易产生短期行为和破坏资源的现象，因而本文认为，在将景区整体经营权出让给一家开发企业时，应仿照发达国家经验，将旅游景区的基础设施和经营性项目分离，并且采用不同的运作模式。在景区基础设施建设中采用BOT模式，经营性项目采取特许经营投标方式。

笔者认为，虽然旅游景区的基本属性是公共产品，但景区经过开发后形成的旅游产品，则具有私人物品的属性，而且景区内的基础设施同其他基础设施在基本性质上是相同的，因此可以实施BOT方式。其好处在于在保证国家所有权的同时，缓解资金不足，加快基础设施的供给，而且能够更加有效地监督企业开发行为，保障基础设施建设布局的合理性以及长期有效性，避免短期行为。当然，BOT模式的具体实施较为复杂，应在仔细研究的基础上，设计出景区基础设施BOT项目。

BOT模式在我国主要用于外商投资项目，国内企业用的不多。随着我国市场经济发育成熟，民营企业实力逐渐增强，BOT模式在我国将有广阔的发展空间，将成为基础设施建设民营化的主要手段。

（作者单位：华中农业大学经济管理与土地管理学院）