论行政诉讼期限起算的廓清

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行政诉讼法中人们习惯性地使用期限这个概念，期限其实就是行政诉讼中的时效制度。时效制度是我国法律制度的重要组成部分。在行政诉讼中，设立诉讼时效制度的意义在于：（一）有利于稳定社会秩序，及时地调整法律关系。规定诉讼时效的目的，是通过诉讼时效的限制，促使权利人积极地实现其权利，以及时地结束法律关系的不稳定状态，稳定社会主义管理秩序。（二）有利于人民法院及时地、正确地处理纠纷，提高人民法院办案质量和工作效率。通过规定诉讼时效，使民事案件当事人及时地把纠纷提起到法院处理，就可以避免一些行政案件因为时间长、证据灭失、当事人亡故、取证困难而难于审理，从而使行政纠纷案件及时得到解决，提高办案质量。（三）有利于及时纠正行政机关不当具体行政行为，维护行政相对人的合法权益。行政行为是一种日常的社会管理行为，因具体行政行为所产生的争议，一方面影响着行政机关执法的合法性、权威性，另一方面由于具体行政行为执行的不停止性，对行政相对人可能会产生更大的影响，因此有必要设立诉讼时效制度。本文遵从在行政诉讼中形成的习惯性称谓，仍将时效制度称为期限。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，我国行政诉讼期限大体上可以分为两类：十五天的期限和三个月的期限。

首先，十五天的期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提讼。法律另有规定的除外。”在这里需要指出，《中华人民共和国行政诉讼法》在十五天的期限的规定上，采用的是“可以”这样的授权性规范用语，而不是“应当”、“必须”这类命令性规范用语。但实际上，如果行政复议申请人没有在上述规定的十五日内提讼，就意味着他已经丧失了通过法院救济的途径。就立法原意而言，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款应修改为“申请人不服复议决定的，可以向人民法院提讼，但应当在收到复议决定书之日起十五日内。复议机关逾期不作决定的，申请人可以向人民法院提讼，但应当在复议期满之日起十五日内。法律另有规定的除外”。这样既体现了申请人的诉讼选择权，又体现了确定期限的立法本意。

其次，三个月的期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”

十五天的期限上规定上虽然有授权性规范还是命令性规范更合适的问题，但在实际司法实践中并没有太大的分歧，都是按照命令性规范来处理的，特别是期限起算上是明确的。而三个月的期限起算点，则极易产生争议与分歧，并会导致不同的司法确认，原因就在于“在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出”的规定中，“知道”的具体内容是什么，以及“不知道”的情况下怎么来计算期限。

有鉴于此，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第四十一条、第四十二条对这些情况进行了应对和处理，第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或期限的，期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起不得起过2年"；第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提讼的，人民法院不予受理"。

从《解释》的规定来看，“知道”的具体内容应包括诉权或期限、具体行政行为内容，期限起点的不同主要取决于诉权或期限和具体行政行为内容的不同组合。我们从简单的组合知识即知，二者会有三种不同的组合形态，那就是a不知道诉权或期限；b不知道具体行政行为内容；c既不知道诉权或期限又不知道具体行政行为内容，其中a、c中的知道不知道诉权或期限依赖于作出具体行政行为行政机关的告知。《解释》第四十一条是对“a不知道诉权或期限”情形的处理，第四十二条是针对“b不知道具体行政行为内容”情形的处理。显然，就形态的涵盖而言，《解释》未对“c既不知道诉权或期限又不知道具体行政行为内容”情形未加规定，从而导致司法机关在处理“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容，并且也未被告知诉权或期限的”行政诉讼案件时，对期限如何计算的问题的依据阙如。

公民、法人或者其他组织不知道内容的具体行政行为，作出该项行为的行政机关可能也不会告知诉权或者期限的。因此，完善行政诉讼中对原告期限起算的规定，可以对《解释》第四十二条作进一步补充，将“c既不知道诉权或期限又不知道具体行政行为内容”情形包含进去。《解释》第四十二条可修改为：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算，但知道或者应当知道该具体行政行为内容而未被告知诉权或者期限告知的，按本解释第四十一条的规定办理。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提讼的，人民法院不予受理"。

因此，期限的起算应有以下四种情况：

第一，申请人不服复议决定的，可以向人民法院提讼，但应当在收到复议决定书之日起十五日内。复议机关逾期不作决定的，申请人可以向人民法院提讼，但应当在复议期满之日起十五日内。法律另有规定的除外。

第二，行政机关在作出具体行政行为时履行了法定义务，向公民、法人或其他组织（包括行政相对人）告知了具体行政行为的内容，包括诉权或者期限。在这种情况下，公民、法人或其他组织（包括行政相对人）向人民法院直接提起行政诉讼的期限起算，按照《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。

第三，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或其他组织（包括行政相对人）诉权或者期限的。在这种情况下，公民、法人或其他组织（包括行政相对人）向人民法院直接提起行政诉讼的期限起算，按照《解释》的规定，不是从知道作出具体行政行为之日起，而是从知道或者应当知道诉权或者期限之日起计算，三个月内提出。但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年。

第四，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的。这样情形的发生也是经常能够存在的，比如行政相对人以外的公民、法人或其他组织就经常不知道具体行政行为内容。当公民、法人或者其他组织知道具体行政行为内容后，由于涉及到是否有诉权或者期限的告知，所以期限起算的起点有两个：

（一）有诉权或者期限的告知，期限从知道或者应当知道具体行为内容之日起计算，三个月内。

（二）没有诉权或者期限的告知，期限从知道或者应当知道诉权或者期限之日起计算，三个月内。

当然，在公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的情形下，除斥期间的规定依照是否涉及到不动产分为20年和5年。

总之，行政诉讼中期限起算问题是决定原告能否通过法院主张合法权益的重要前提条件，进一步完善《解释》第四十二条的规定，对廓清了不同情形下的期限计算，保护原告诉权具有重要意义。

（作者单位：河北师范大学公共管理学院 河北经贸大学马列教学部）