农村土地流转中政府的管理制度和行为分析

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摘 要：本文在梳理政府对农村土地流转的管理制度后，针对农村土地流转的含义、方式和意义等进行深入的阐述，结合我国农村土地流转现状，分析我国农村土地流转现状，了解农村土地流转中存在的问题，包括：农村土地流转缺乏有效的政策指导和法律规范、政府对农村流转土地的使用情况不明朗、违背农民意愿和损害农民利益的现象频发等，并具体分析政府对农村土地流转的管理制度及行为，了解政府在农村土地流转中的意义及作用。

关键词：农村；政府；土地流转；管理制度；行为分析

引言

当前农业发展已经进入稳定期，合理的使用农村土地就成为促进我国农业发展的新希望，在政府出台一系列政策的良好环境下，农村土地流转已经被越来越多的农民所接受。土地流转为我国三农的建设和发展带来的新的生机，但是土地流转仍然是一项新的举措，还存在许多的不足，在流转的过程中会遇到一些障碍。在各方面条件还不是很健全的情况下，加强土地流转管理，在各地条件不同的条件更好的推行实施土地流转政策，完善健全土地流转的相关法律制度，深入了解政府在土地流转过程中的角色定位及管理行为就成为促进土地流转至关重要的做法。

1 关于农村土地流转的论述

1.1 农村土地流转的含义 农村土地流转是指农村家庭承包的土地通过合法的形式，保留承包权，将经营权转让给其他农户或其他经济组织的行为。农村土地流转是农村经济发展到一定阶段的产物，通过土地流转，可以开展规模化、集约化、现代化的农业经营模式。

1.2 农村土地流转的原因 改革开放后，随着我国工业化进程的加速，农民为了追求收益最大化，只要从事非农产业的边际收益大于务农的边际收益就会转出土地；反之，则会自耕土地。同时，由于部分农民从事非农产业的收入稳定，而部分农民也期望在市场的要求下扩大土地经营规模，进行产业结构调整，发展高效经济农作物，这在一定程度上又推动了土地流转。另一方面，政府促进土地流转的意愿比较强烈，因为土地流转有助于实现农业增产、农民增收和农村稳定，减少对农业的转移支付，而商业投资农业生产是效益较高的开发项目，也能够支付相对较高的租金，对农村土地流动产生一定的拉力。

2 关于我国农村土地流转现状的分析

2.1 当前农村土地流转的模式

2.1.1 土地出租 指某一土地的所有者与土地使用者在一定时期内相分离，土地使用者在使用土地期间向土地所有者支付租金，期满后，土地使用者归还土地的一种经济活动。

2.1.2 土地转让 土地所有人将土地所有权有偿或无偿地转移给他人，有偿的是买卖，无偿的是赠与或遗赠。在土地家庭承包经营的情况下，土地转让指承包人自找对象，由第三者代替自己向发包人履行承包合同的行为，转让的合同内容虽无改变，但是变更了承包人，终结了原承包人与发包人的权利义务关系，确立了受让人与发包人的权利义务关系。

2.1.3 法人入股 土地权利人将土地使用权和投资者的投资共同组成一个公司或经济实体，股份持有方从中取得各自的报酬或收入。我国土地入股有以下形式：国家直接以国有土地入股；通过出让方式取得的土地使用权与投资者入股进入房地产开发；行政划分的土地入股。

2.1.4 土地互换 转包是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营。转包后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。接包方按转包时约定的条件对转包方负责。

2.1.5 委托代耕 委托代耕是指土地承包作为委托人与作为受托人的代耕人双方达成的关于承包人委托代耕人代为管理经营其承包土地的协议，委托代耕并不改变原土地承包关系，也无须征得发包方的同意，且期限一般较短，如超过一年，代耕人可以要求签订转包合同。

2.2 农村土地流转中存在的问题

2.2.1 农村土地流转缺乏有效的政策指导和法律规范 随着社会的不断发展，关于农村土地流转的立法也逐渐陈旧，由于缺少法律依据，在土地流转中一些问题难以解决。如集体发展设施农业和规模农业过程中，个别农民出于非正当原因拒不流转，而对于这种现象缺乏有效的制约手段，致使多数农民和集体经济的发展受到影响。

2.2.2 政府对农村流转土地的使用情况不明朗 由于地方政府对农村土地流转缺乏相关权力行使的配套规范，导致公权力及团体权利对农民土地承包经营权及其利益的侵犯。

2.2.3 违背农民意愿和损害农民利益的现象频发 根据调查数据反映，不少的地方政府存在强行征地方式推行土地流转现象，对业主许以各种承诺，以行政命令的手段，通过强行征用和收回农民承包的土地，再将土地用于城镇建设、工业园区建设、农业企业开发、旅游开发等。

2.3 政府干预农村土地流转的必要性

2.3.1 有助于保障农民的根本利益 农民的权益缺乏保障、以及失地农民就业难等问题而引发的农民上访、与政府及相关单位发生冲突的事件已越来越多，性质也越来越严重，这些紧张的关系已经成为破坏社会稳定、影响社会主义和谐社会建设的重大隐患。因此，政府加强对农村土地流转的干预有助于保障农民的根本利益。

2.3.2 有助于维护社会秩序的稳定 农民是土地流转的主体，对大多数农民来说土地是生存和发展的根本保障，土地往往承担了农民的就业、子女的教育、医疗、养老等本应由国家和社会对农民承担的大部分保障功能。政府加强对农村土地的流转有助于维护广大农村的社会稳定和国家的长治久安。

3 政府对农村土地流转的管理制度分析

3.1 完善农村土地流转的指导思想与基本原则 一方面要促进农业结构调整步伐的不断加快，另一方面是农民的收益得到保护并不断提高，确保农民利益不受损害。通过积极贯彻落实党在农村的基本经营制度，坚持在家庭联产承包责任制不变的前提下，把不改变农村土地性质和用途作为先决条件。按照“稳制活田”和自愿、依法、规范、有偿的原则，充分尊重农民意愿，切实保护农民的生产经营自。严格遵循政策规定，充分保障流转双方的合法地位，着力规范土地流转申请、登记、备案、公证各项程序依法合理有序进行土地流转。

3.2 政府健全农村土地流转的市场机制 建立健全农村土地流转的市场机制，大力发展土地价格评估机构，对土地流转价格的评估，应以社会、经济、生态综合效益为标准，充分考虑转让方的目标临界值、土地的选择价值和外部性问题，使土地的价值得到较为客观的体现。

4 政府对农村土地流转的管理行为分析

4.1 以立法者的身份进行政策上的规范 在农村土地流转各个环节和领域中，政府要以立法者的身份进行政策上的规范，发挥具体规制作用的方向和着力点，通过为农村土地流转相关法律制度和规范的修改、完善和构建总结，政府立法机关要加强配套立法，进一步规范流转行为，特别是对不按规定进行土地流转的行为进行处理，要有相应的规定，做到于法有据。

4.2 以执行者的身份进行管理上的干预 为了促使土地流转的规范有序进行，政府应该提供政策咨询，向群众解答法律和政策上的难题；办理变更登记或者帮助农民签订流转合同，在办理登记和签订合同的过程中提出合理的意见和建议，发现流转双方有违反法律法规的现象，及时予以纠正，要采取切实有效措施，规范土地流转行为，确保流转土地的农业用途不变，对违反规定改变土地使用性质的，要按照有关法律法规予以查处。

5 结论

土地是人们最基本的生产资料，也是人类生活资料最基本的来源，在市场经济日益法制化的今天，其重要性日益明显。土地流转是社会进步的标志，土地通过产出体现价值，如何实现农村土地流转的高效能化，关系到社会的稳定以及经济的发展。所以，我们要通过完善农村土地流转的指导思想与基本原则，健全农村土地流转的市场机制，健全农村土地承包经营权管理制度；以立法者的身份进行政策上的规范，以执行者的身份进行管理上的干预，以协调者的身份进行秩序上的维护，从而使整个农村土地流转市场逐步趋向平稳发展。

参考文献

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[3] 杨明基，农村土地流转：实现农业集约化经营现实选择[J].学术期刊，2010

[4] 周天勇.维护农民土地权益的几个问题[J].中国经济时报，2009

作者简介：范伟（1976-），汉族，新疆吐鲁番人，大专，技术员，研究方向：工程测量与国土资源管理。