约束与挑战

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《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出,1.2亿公顷(18亿亩)耕地保有量,是一个具有法律效力的约束性指标｡18亿亩耕地,成为我们未来五年必须坚定不移守护､不可逾越的一道“红线”｡

如何保证18亿亩耕地保有量这个约束性指标的实现,国土资源部门任务艰巨,担子不轻｡而最近的两则地政新闻,更是让我们感受到了深刻的“挑战”意味｡

一则,是最新公布的全国土地利用变更调查数据｡国土资源部日前公布的2005年度全国土地利用变更调查结果最新数据显示,截至2005年10月31日,我国耕地面积为18.31亿亩,比上年度净减少542.4万亩,全国人均耕地也由上年的1.41亩降为1.4亩｡18.31亿亩这个数字带来的冲击力不言自明,它清楚地表明,“十一五”期间全国要保证1.2亿公顷(18亿亩)的耕地保有量,我们只有3000万亩可减耕地的余地了｡

耕地减少过快的势头,可减耕地的困窘空间,无疑是我们实现18亿亩耕地保有量约束性指标面临的严峻挑战｡毋庸讳言,“十五”时期我国耕地保有量指标并没有完成｡土地利用变更调查结果数据显示,“十五”期间,全国耕地面积净减少9240万亩,由2000年10月底的19.24亿亩减至2005年10月底的18.31亿亩,年均净减少耕地1848万亩｡而“十一五”规划纲要提出,未来五年我国国内生产总值年均增长7.5%｡我们既要自觉地接受耕地约束性指标的刚性限制,又要在约束耕地流失中保障更为和谐的发展,这实在是一道费解的考题｡“十一五”时期,是我国全面建设小康社会的关键时期,经济发展仍将继续保持较快增长势头,尤其是随着社会主义新农村建设的推进,对建设用地的需求自然不会小;加之灾毁､生态退耕､农业结构调整等因素的影响,保护耕地面临的压力将会越来越大｡如何合理安排生态退耕面积,如何加强新农村建设用地管理,如何统筹城乡､调控好建设用地总量,都将是确保18亿亩耕地保有量所面临的突出问题｡

二则,是国土资源部关于土地执法形势的分析｡日前国土资源部召开的新闻会披露,违法用地面广量大｡新《土地管理法》实施以来的7年中,也就是1999年至2005年,全国共发现土地违法行为100多万件,涉及土地面积500多万亩｡卫片执法检查结果显示,前几年的违法用地平均占新增建设用地总宗数的34%,有的地方甚至高达80%以上｡尤其是当前,土地违法出现“梯度西进”的新动向,一些较大规模的违法用地随着一些工业项目向中西部转移而转移,盲目照搬东部不成功的做法,如以地招商､“引凤筑巢”等｡一些地方政府在无土地利用总体规划和年度计划的情况下,盲目与开发商签订协议,擅自承诺提供大量土地进行“成片开发”,有的一个协议就提供四五十平方公里的土地｡对部分城市卫片执法检查结果初步统计发现,近几年,东部部分城市违法用地面积占新增建设用地面积的5%~10%左右,而中西部地区部分城市违法用地面积占新增建设用地面积的50%左右｡

值得注意的是,地方政府主导是土地违法现象的共性｡地方政府尤其是市､县政府主导下的土地违法问题突出,几乎所有性质严重的土地违法行为都与地方政府有关｡而这一问题恰恰在于地方政府的用地冲动上,不少地方用地模式仍延续过去“需求冲动”主导下的被动供地方式,仍然是“土地围着项目转”｡以土地供应引导､制约需求,以土地供应数量和结构调整､引导固定资产投资规模和方向的作用,并没有充分发挥｡中西部地区谋发展的积极性高涨,纷纷提出要保证高达两位数的地区经济发展速度,千方百计招商引资上项目｡在这种冲动下,往往不管不顾经济全局,不管不顾地方实情和耕地国情,用地方面大手大脚,低水平重复建设,粗放开发利用土地,乱占滥用耕地｡从问题的根本上说,还是没有真正确立科学的发展观,科学发展观确立不了,地方政府发展经济的热情与保护资源尤其是保护耕地的矛盾又怎能化解?而这一深层次问题的顽疾,恰恰是比违法数据更可怕的｡

直面挑战,使我们更加清楚地认识到,对耕地保有量的刚性约束,必须是双重约束,既要约束耕地减少,更要约束､控制建设用地的扩张,约束盲目建设､滥上项目､固定资产投资过热､经济增长方式粗放等行为｡唯如此,我们才能牢牢控制住18亿亩耕地保有量指标,才能真正保障社会经济健康､持续发展｡