现代灌区管理现状及发展趋势

开篇：润墨网以专业的文秘视角，为您筛选了一篇现代灌区管理现状及发展趋势范文，如需获取更多写作素材，在线客服老师一对一协助。欢迎您的阅读与分享！

【摘要】 我国计划经济时代形成的灌区管理体制已与市场经济条件下的灌区实际不相适应，改革管理体制是灌区进一步发展的必然要求。本文主要介绍我国灌区的基本情况，分析了灌区管理存在的问题，并提出了改进措施和建议。

【关键词】 灌区；灌区管理；灌区改革

【中图分类号】 TV51【文献标识码】 C 【文章编号】 1727-5123（2012）03-085-031灌区基本情况

灌区一般是指有可靠水源和引、输、配水渠道系统和相应排水沟道的灌溉面积，是人类经济活动的产物，随着社会经济的发展而发展。灌区是一个半人工的生态系统，它是依靠自然环境提供的光、热、土壤资源，加上人为选择的作物和安排的作物种植比例等人工调控手段而组成的一个具有很强的社会性质的开放式生态系统。灌区的主体是由供水方和用水方组成，供水方是灌区的管理部门是由国家设专门管理机构进行管理，目前大多数灌区管理机构是属于自收自支的事业单位，用水方一般指的是广大种田农户，部分灌区按照当地灌区的实际条件还有供生活用水、工业用水、绿化用水、牧业用水等任务。目前，我国有大型灌区402处、中型灌区5200多处、小型灌区l000多万处。大型灌区面积3.8亿亩，占全国灌溉面积的40%以上。

由于我国灌区大多兴建于20世纪50～70年代，由于当时资金、材料和技术的限制，工程设计标准低且不配套，施工质量差，有的是边规划、边设计、边施工的“三边”工程，基本上属于没有完工就投入运行的工程。加之多年的疲劳运行，已建工程缺乏必要的维护经费，工程老化失修损坏现象普遍，处于超期服役或带病运行状态，致使灌区水资源浪费严重，灌溉水利用率低，灌溉效益大幅度衰减。

我国灌区为国民经济的发展做出了重大的贡献，但是随着我国经济体制改革的不断深入和社会主义市场经济的迅速发展，经过几十年的运行，许多灌区都出现了诸如管理体制不顺、运行机制不活、人员臃肿、人浮于事、工程老化等弊端。随人口的不断增多，往日的戈壁和草原都在变成农田灌区，灌溉面积在逐年增加，灌溉面积的猛增加上灌区节水能力和农民的节水意识差，部分灌区现有的水源无法满足灌溉需水的要求，地下水的大量开采导致地下水位下降，部分地区湖泊、草原的补充水量和生态水量基本上都用在农田灌溉，最终导致湖泊干枯草原变成荒漠，生态环境严重恶化，影响着人类的身心健康。因此灌区现有的体制，已经不能适应社会经济发展的需要，不仅给国家带来沉重的负担，也严重制约了灌区的发展，改革已成为灌区谋求发展的必然选择。各个灌区都结合自身实际，都在采取不同程度的以理顺管理体制、激活经营机制、减员增效、促进灌区可持续发展为目标的管理体制改革的探索，并已经取得了许多成功经验，改革的形势正朝着健康的方向发展。

2灌区管理存在的主要问题

随着经济的快速发展，社会主义市场经济的逐步深入，人口的增加，水资源的短缺矛盾日益突出。目前，灌区的水利管理体制仍然延续着计划经济时代的管理模式，灌区管理政事不分、产权不清、责权不明，用水和灌溉管理仍然以行政手段为主，水的商品属性没有充分体现出来。下面从灌区工程管理、灌区用水管理、灌区组织管理、灌区经营管理及灌区生态环境等方面分别介绍存在的问题。

2.1灌区工程管理。工程管理是灌区管理运行的基础，工程管理的内容包括，工程合理运行，建筑物的检查和观测，建筑物的维修和养护，工程的坚固和改造等。灌区工程管理存在问题有以下四个方面：

2.1.1现有的大中型灌区大多始建于20世纪五六十年代，由于资金、材料和技术的限制，工程设计标准低且不配套，施工质量差，有的是边规划、边设计、边施工的“三边”工程，基本上属于没有完工就投入运行工程。同时由于长时期实行无偿或低偿供水方式，已建工程缺乏必要的维护经费，工程老化失修损坏现象普遍，造成灌区供水能力衰退，灌溉效益衰减。

2.1.2管理粗放，灌溉水利用系数低。由于灌区田间工程不配套，渠系工程失修，损坏严重，输水过程水量损失严重。节水灌溉新技术推广应用进展缓慢，渠系利用系数一般只有0.4～0.5。灌区工程的现状远远不能适应经济发展和农业生产的需要。

2.1.3管理体制不顺。机制不活。灌区工程产权不清，机构臃肿，权责不明，效率低下。灌区工程缺乏科学分类，性质不明、责任不清，公益性水管单位社会效益难以发挥，经营性水管单位缺乏市场竞争机制和活力。

2.1.4水资源紧缺，供水矛盾突出。水资源可利用量日益减少，农田灌溉是用水大户，目前灌溉水利用率一般在0.4～0.5左右，有一半的水被浪费 ；水资源紧缺，就需要统一调度和管理，但是目前的水资源管理模式还难于实现统一调度。

2.2灌区用水管理。现代化的灌溉用水管理是实现农业高效用水的重要措施之一，它可实现灌溉水资源的合理配置和灌溉系统的优化调度，达到节水增产目的，使有限的水资源获得最大效益。灌区用水管理内容包括，灌溉制度的制定，水资源的优化分配和调度，灌区用水计划的制定，灌区节水技术等内容。也就是通过作物的灌溉制度和作物需水量，用先进的灌溉技术制定一系列的用水计划，把有限的水资源在灌区的上下游，左右岸进行合理的调度和分配，达到全灌区均衡收益的目的。

目前大多数灌区有供水单位（灌区管理单位）和用水户（农民）组成，对一个灌区来说，由于灌区的水资源的开发程度，水源的不稳定性，用水单位的多样性，灌区的规模，气候土壤情况，作物种植情况，当地经济发展状况，水利工程设施和节水技术的引用情况等因素，灌溉用水的利用效率有所不同。因此对一个灌区而言要达到实际意义的节水，不仅要做好工程管理和工程节水，还要考虑节水技术的引用，灌溉管理工作的落实等方面，这些对整个灌区的节水效率起不同程度的印象。灌区用水管理存在的主要问题有：

2.2.1实施农艺节水方是用水户（农民），因此受到农民节水意识及种植成本等因素的制约，农艺节水技术与工程节水技术和管理节水技术结合不够紧密，科研成果与生产应用脱节，其中覆盖保墒技术受到灌区灌溉面积和保墒材料成本等方面的因素，只能在灌溉试验站应用，很难在灌区大规模的进行推广。

2.2.2化学制剂保水技术在理论上很有发展潜力，但考虑到作物成本和技术可行性因素等原因在灌区几乎也没有得到推广。

2.2.3受到灌区灌溉水源的不稳定性和随意性，灌区灌溉面积及作物的复杂性、多样性，灌区制定的用水计划及灌溉制度只能是纸上谈兵根本就无法落实。

2.2.4虽然这几年国家在资金和技术方面给与补助，利用国际及国内一些对农村节水扶持项目的资金，帮助灌区大力的推广喷灌、滴灌等先进的节水灌溉技术。但最后的节水及增产效果不是那么理想，主要有以下原因：⑴灌区管理方面存在问题；⑵受到农民用水、节水意识、灌溉面积、灌溉时间、技术、灌溉用水的质量、经济效益等因素的制约，得不到很好的落实和达不到预期的节水增产效果。

2.3灌区组织管理。灌区管理是各级人民政府社会管理与服务职能的延伸，涉及到水资源、水工程、水环境是旱涝灾害直接受体；组织管理是做好灌区管理的根本保证。必须建立健全各级管理组织，配备合格管理人员，组织培训管理人员，制定管理人员的规章制度，做好灌区的宣传工作，组织领导灌区各项管理工作。

目前我国大部分灌区灌溉管理实行供水双向管理，由灌区向水管所下达水量，水管所向用水村组通报供水水量及时问，每轮供水结束后由供需双方共同复核水量，按旬结算水费。支渠以上水利骨干工程实行以灌区“专管”为主，骨干工程维修由灌区投资为主的管理模式；斗渠及斗渠以下的田问工程由受益村组承担管护维修义务。灌区实行自收自支的事业单位管理体制，人事由政府统管，采用事业单位工资分配制度，不同的身份工资不同，工资和生产劳动岗位无关，工资一律按国家有关规定发放。灌区组织管理存在的问题主要有：

2.3.1灌区工程产权不清，机构臃肿，权责不明，效率低下。灌区工程缺乏科学分类，性质不明、责任不清，公益性水管单位社会效益难以发挥，经营性水管单位缺乏市场竞争机制和活力。

2.3.2管理队伍整体难以适应灌区改革发展的需求，管理水平不高。在劳动人事方面，没有引人竞争激励机制，干部职工都是铁饭碗，在工资分配制度方面还是过去的“大锅饭”，能力大小一个样、干多干少一个样，干部职工的工作积极性和创造性没有充分的调动起来。

2.3.3由于水管单位职工收入低，生活艰苦，综合素质差。水管单位职工子女就业方面依靠单位安排工作的现象比较严重，由于大多灌区水管单位到目前还没有能实行定岗定编工作，体制方面是自收自支的事业单位，这使让部分人员利用权力或走后门、靠关系等手段往水管单位安排工作人员提供了有力的条件，在这种利用各种渠道往水管单位安排工作人员，最终导致目前的水管单位工作人员多，但文化素质差，缺乏人才等现象。

2.4灌区经营管理。经营管理是维持和扩大灌区在生产，做好灌区管理的物质保证。通过综合利用灌区的丰富的水土资源，大力发展供水、发电、养殖、旅游等多种经营，增强灌区水管单位的实力，合理计收水费，加强财务管理，实行经济独立核算，逐步做到“以水养水，自力更生”，为灌区可持续发展积累资金，增强后劲。灌区经营管理存在的问题主要有：

2.4.1我国水利工程供水价格起步较晚，由无偿供水到有偿供水经历了一个漫长的变革过程。经过长时间的系列改革后，农业供水价格去得了一定的成效，由于供水价格形成机制不合理，灌区水管单位大多经济困难，目前灌区难以自我维持。灌区的主要经济来源就是靠回收水费，长期以来，水费由政府核定，且低标准的水费难以足额到位，各级财政的补助很少或没有，有的还挪用水费。

2.4.2枯水年需要用水时水量不足；丰水年风调雨顺，农民不需要用水，也造成灌区收益不稳定。尤其是纯农业灌区，不引水灌区管理单位就没有收入，没有财政补贴，没有其他经济来源，灌区正常运营就更加艰难，职工生活难以保障。

2.4.3水利工程供水价格及其水价成本的划分方面还存在着很多问题。目前在灌区中存在灌区管理单位抱怨灌溉水费低或达不到供水成本，必须按供水成本收费的要求，但用水户抱怨灌溉水费过高他们无法承担等现象。这种情绪影响农民的交水费积极性，制约灌区正常工作的开展。成本核算可以为政府制定有关价格政策、投资政策、财政补助政策提供依据。由于农田灌溉具有它的多样性：⑴农田灌溉具有防洪作用；⑵通过灌溉大量的水量渗入地下补充地下水；⑶改变当地的小气候；⑷对田园风光及生态的多样性起保护作用，因此在成本核算中，要划分清楚哪些是应该由政府补偿的公益性损耗和政策性亏损，哪些是应该由用水户承担的生产经营性损耗。发电、生活供水及经营费用不应摊入灌溉供水成本。人员过多增加的工资，不应计入灌溉成本由用水户承担。在核算生产经营成本的同时，还要加强社会调查，分析研究农业经营成本，分析水费在其中所占比重、灌溉的增产增收效益，农民对水费改革的实际承受能力。

2.5灌区的生态环境。目前我国水利基础设施状况有了很大的改善，但从总体上看，洪涝灾害、水资源紧缺、水环境恶化三大问题尚未得到完全解决， 我国大型灌区生态环境中最突出的问题有：盲目的大面积开荒，过量引用流域的河川径流，造成河流断流、指使草场退化及区域生态环境恶化；过量地抽取地下水导致区域地下水位降低，地面沉降等；还有涝渍、盐碱、水土流失等其它一些生态环境问题。

3措施及建议

灌区管理体制改革必须围绕水资源的可持续利用来做文章，要为灌区水资源的开发、利用、治理、配置、节约和保护提供一个科学、合理的体制平台。从而实现从工程水利向资源水利的转换，建立起一个能对水资源和水利工程统一管理、适应社会主义市场经济要求的新的灌区管理体制。这种体制，应是一种多样化的、兼顾公益性与经营性的“准市场”体制。

3.1争取政府支持。抓住机遇，加快灌区的节水改造和续建配套，1998年大洪水后国家逐年增加了大型灌区的节水改造，续建配套项目的投入，给大型灌区带来了难得的机遇和挑战，很多灌区紧紧抓住这个千载难逢的发展机会，在当地主管部门的大力支持和配合下争取资金，加快灌区的改造和续建配套。

灌区改革涉及到国家、灌区和农民三方面的利益，国家应扶持灌区基础设施建设，改革措施的实施还要依靠多方协调，尤其是乡镇村组与灌区的配合；有关职能部门要在工程技术、科学管水用水、财务管理等方面对经营人或农户给以培训，提高人员素质，加强管理水平。

3.2广泛宣传，提高认识。灌区改革是关系农业、农村、农民等各方面的一项系统工程，需要各方面紧密配合，宣传尤为重要。组织培训班等宣传方式，加深职工、用水户对改革的认识，使改革顺利进行。灌区必须建立以市场为导向的合同供水制度，以保证供需双方直接见面。要以对全灌区的农业、工业、城镇生活和环保供水提供优质服务为宗旨，在坚持和完善统一管理和分级管理、专业管理和群众管理相结合的管理体制的基础上，深入研究水利的投入产出关系和产权关系，以按照市场经济的原则推行计量用水和合同制供水，并逐步形成政府调控、民主协商、用水户参与管理这样一种崭新的水利管理体制模式。

3.3在水资源权属问题上，要把所有权和经营权分开。但水资源的经营权则可以通过政府授权或有偿出让的形式让渡给水管单位，由水管单位对所辖范围内的水资源进行统一管理和经营。

3.4水价改革。要认真贯彻国家政策，供水价格要按照补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担的原则核定，对农业用水要区别对待，分类定价；除了灌区自身发展的要求外，还要考虑农民的承受能力，在降低供水成本上下工夫，通过精简人员，以工补农等多种形式实现灌区和农户的双赢。

3.5加大内部改革力度，调动职工的劳动积极性。要本着“精简、统一、效能”的原则，实行定编、定岗、定员，压缩机构，精简人员，提高工作质量和工作效率。要在“公开、平等、竞争、择优”的前提下，引入竞争机制，建立科学合理的人力资源配置机制和人才成长机制，做到干部能上能下，职工能进能出，充分发挥全体职工的主观能动性。要进一步完善以聘用制为主要内容的任用制度，加强目标管理和工作业绩的考核，实行“优胜劣汰”的人事动态管理机制。同时，改革现行分配制度，切实打破“大锅饭”，杜绝“平均主义”现象，推行工资收入与业绩挂钩的分配方式，逐步建立起合理的激励机制和约束机制。

3.6国家和政府及有关部门应尽快出台相应的法律、法规、政策，规范灌区管理体制改革，尤其是加强对支斗渠改革中出现的新鲜事物的政策指导，及建立相应的保障体系和监督机制。

3.7对农业用水和非农业用水实行分类定价，并根据水资源状况，市场供求变化，推行浮动水价，实行计量供水，超量累计加价等水价制度。积极推行农民用水合作组织，逐步使农民用水户协会成为灌区末级渠道管理和水费收交责任主体，加快灌区计量设施建设和计量供水的步伐。

3.8灌区改革必须因地制宜。根据自身实际管理特点和工程状况，分析存在的问题，在借鉴其他灌区成功经验的基础上，找到突破口，循序渐进探索出适合自己的改革之路，促进灌区的发展。切忌盲从，从而逐步建立符合我国国情、水情和社会主义市场经济要求的水利工程管理体制和运行机制 。

参考文献

1吴存荣等.灌区管理与调度.南京：河海大学出版社，2006

2李代鑫.中国灌溉管理与用水户参与灌溉管理.中国农村水利水电，

2002（5）

3汪志农等.适应市场经济的灌区管理体制改革与农业水价体系[J].

中国农村水利水电，1999（11）