区域经济布局的迷思

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2009年10月,总理在西部国际合作论坛上表示国务院正在研究制定新的10年推进西部大开发的政策,强调了西部大开发战略的重要性和持续性。温总理的此番讲话再次明确了同年8月国务院出台的《关于应对国际金融危机保持西部地区经济平稳较快发展的意见》的西部发展思路,即力图借助金融危机的“危中之机”,通过高层政治进一步推动区域经济的合理布局。

然而,这种强烈的政治意愿能否达成存在很大的不确定性。长期以来,我国的区域发展规划、布局和政策效率评价缺乏科学论证和评估体系的支撑,导致政治意志往往与市场机制发生很大摩擦,使得存有良好愿望的政策与市场经济无法有效融合,甚至成为阻碍市场有效运行的屏障。此外,西部在承接东部产业转移,以中心城市带动周边地区发展的“以点带面”的发展新战略上面临着产业链重构的重大挑战。在缺乏外部控制和监督机制的政策环境下,政府容易产生“政府万能”的幻觉,往往会违背市场规律,过多介入产业链重构,导致低效率的经济布局和虚假的繁荣,无法培育起区域发展的内在动力。

不可否认,政策是影响区域经济布局的重要变量,但好的政策必须是符合市场经济和区域发展规律的。一般来说,一个国家区域经济布局是地理环境、资源禀赋、人口条件、基础设施以及社会文化、制度环境等多种因素合力作用的结果。中国目前所形成的东部、中部和西部的梯度式发展格局,很大程度是由我国过去三十年在国际产业分工中所处的地位决定的。实行对外开放以后,以加工出口贸易为主的外向型经济为引擎的东部沿海地区,迅速成为中国区域经济版图中的“增长极”,而国家倾斜性的基础设施投资和制度创新则强化了这种不平衡发展带来的极化效应――资金、技术和人才迅速向发达地区集中,而欠发达地区则被“去工业化”。

西部大开发政策主要是试图通过向西部倾斜的政策和公共投资打破这种极化效应,引导区域资源重新配置。客观地说,尽管十年西部开发的取得了一定成效,但并没有达到预期的目的。有关学者的研究表明,经济基础设施投资对缩小东西部差距的作用呈现一个先高后低的趋势,基础建设只能发挥公共资本的先行引导作用,而区域发展的持续动力还需要社会基础设施(如教育等)、市场开放程度、产业结构以及城市化水平等方面配合。而在这些方面,东西部的差距并没有得到明显改善。

在后危机时代,西部发展已经不再是GDP增长那么简单,西部在中国经济面临产业升级和结构性调整的重大转型时期将担任重要角色、负有新的历史使命,关系到我国在未来全球经济格局中的地位,其间的复杂性和难度不言而喻。如何进行科学、细致深入的区域发展规划和公共政策评价,明确政府和市场的分工和界限,需要我国政府和各级部门的深刻反思。