社会化城市管理的宣城模式

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城市管理涉及群众生活的方方面面,关系到广大人民群众的切身利益,影响着经济社会稳定和改革发展的大局。面对加强和创新社会管理的新形势新任务,如何将加强城管执法与服务民生、保障发展有机结合起来，实现执法效果和社会效果的双提升，是摆在各级城管执法部门面前新的课题。2008年以来，安徽省宣城市城市管理行政执法局不断探索新时期城市管理规律，创新城市管理体制机制，大胆引入社会力量共同参与城市管理，全力推行“社会管理、城管执法，疏堵结合、靠前服务，技术创新、源头治理”的社会化城市管理新模式，有效化解了城市管理矛盾，显著提升了城市管理水平，形成了富有地方特色的城市管理新格局。

一、宣城模式的主要做法

社会管理、城管执法――着力构建市容管理社会化新格局。所谓市容管理社会化，是指由城市管理部门明确管理区域、管理内容、确定管理目标，在法律法规允许的前提下，对有条件通过市场化运作的部分，委托给具有法人资格、能独立承担民事责任的公司进行物业化管理，城管执法部门负责对管理无效情形的行政执法。长期以来，在城管执法领域始终存在“管理就是执法”二者不能分离的片面认识，导致城管执法部门陷入了街面环境管控压力大、执法冲突不断的泥潭而不能自拔。宣城市城管执法局打破常规，从2008年开始在市容管理领域试行“市容管理社会化”，将市容管理内容外包给有资质的物业公司进行物业化管理，政府花钱买服务，执法人员注重对管理无效后的行政处罚，经过四年试点、推行，目前该项工作已全面推开，取得了显著成效。一是市容管理从2008年5月试点以来，经过3次增点扩面，目前已扩展到市区40条主次街道，实现了管理内容和管理范围两个全覆盖，市容环境秩序显著改善，市区范围内基本看不到占道经营、出店经营等现象。二是继2008年将市区主次街道可视范围“牛皮癣”清理工作承包给物业公司清理之后，2010年10月宣城市城管执法局联合房管部门，将市区所有区域“牛皮癣”清理工作承包给相关物业公司，做到中心城区20平方公里范围内主次街道、背街后巷、居民小区的“牛皮癣”清理工作全覆盖。三是将户外广告资源推向市场。按照“治乱、规范、提档”的原则，参照国内主要大城市做法，在对市区内大量户外楼体广告拆除的基础上，推行户外广告规范化管理、市场化运作。提请市政府及时出台了《宣城市户外广告位使用权出让暂行办法》，通过回收、招拍挂等方式实现了城市空间资源的保值增值。

疏堵结合、靠前服务――始终坚持人性化管理。为妥善解决“市容”与“繁荣”的关系，实现既要市容整洁有序又要市场繁荣发展，既要百姓安居乐业又要社会和谐稳定，宣城市城管执法局始终坚持“市容”与“繁荣”并举，“脸皮”与“肚皮”并重的原则，牢固树立“以人为本，因地制宜”的服务理念，有序引导广大市民参与城市管理，形成由“要管我”到“我要管”的全新局面。宣城市城管执法局成立之初，面对杂乱无章的市容秩序，本着“先整治、后规范、边整治、边规范”的思路，先后开展一系列集中整治，同时做到在管理中体现服务，在服务中强化管理。具体做法包括：一是在市区主次街道设置20余处摊点群，化解占道经营难题。摊点群及夜市由业主选出的摊点长实行自治管理，对达不到管理要求的摊点自动取消经营资格，从而强化了群众自我管理能力，减轻了反复执法的压力，实现了有序管理。二是免费发放便民服务车，方便群众生活。在主要街道不影响交通和环境的条件下，免费发放170余辆从事小修小补的便民服务车；在大街小巷适当位置设置120多块美丽大方的信息张贴栏；在人行道施划自行车、摩托车及人力板车停放位置。通过疏堵结合的方式，变“城市补丁”为“城市亮点”，实现了城市管理的双赢。三是开辟季节性农副产品绿色通道。在市区主次街道和居民小区周边不影响交通和环境的地方，适当设置临时性、季节性农副产品销售点，既满足了城市居民生活所需，又有效解决了农民进城销售难，同时还避免了流动摊点无序摆放导致的环境脏乱差问题。四是对市区主次街道流浪乞讨人员采取人性化管理，主动与市救助站联系，帮助其安排到救助站或安排车辆返乡。五是坚持文明执法，在管理和执法过程中坚持“先敬礼、先亮证、先告知，首次违规不处罚、轻微违规不处罚”的“三先两不”制度，注重加强与相对人的沟通协调，靠前服务，主动帮助相对人解决实际困难。

技术创新，源头治理――着力推进城市精细化管理。2011年4月，宣城市数字化城市管理平台建成并投入试运行，实现了城市管理的信息化、标准化、精细化、动态化，保证了城市运行中出现的各类城市管理问题能够及时发现、及时处理、及时解决，初步形成了数字化城市管理平台的技术创新与城市管理体制机制创新的“双轮驱动”新格局，为实现城市精细化管理打下了坚实基础。一是依托网格，推进社会管理精细化。按照行政区划和管理内容，运行GIS三维真图技术将306.5平方公里的规划区划分为50个责任网格，将8.5万余个城市部件配上“身份编码”，并派出信息采集员和管理员，同时实行执法队员联系社区制度，执法队员信息公布上墙、上网；在平台建设上将人防（应急）指挥、数字城管、治安防控等视频监控系统和GIS系统有机整合、实现跨部门信息平台的资源共享；将12319城管热线整合进数字城管信息平台；借助市信息中心机房和电子政务专网搭建平台，实现“一网多格、多网合一”，为推进社会管理精细化奠定了基础。二是平台信息采取社会化。通过公开招投标方式，确定两家信息采集公司，将规划区内信息采集业务分成东西两片外包给物业公司，确保城市管理事件，特别是违法建设在第一时间发现、第一时间上报、第一时间制止、把矛盾化解在萌芽状态，最大限度地减少群众的经济损失。三是实行网上办案，推进城管执法规范化、透明化。借助数字城管平台，宣城市城管执法局同步启动网上办案平台建设，实现数字城管与数字化执法同步建设，无缝衔接。通过案件网上受理、审批网上流转、文书网上生成、质量网上控制，监督网上进行的阳光化运作，实现了办案全过程的公开、透明，确保了执法规范文明。

二、宣城模式的主要成效

随着社会化城市管理的不断深入，宣城的城市容貌正在发生翻天覆地的变化。仅仅2010年，就有21个省内外城市到宣城市考察学习市社会化管理工作。2010年10月，安徽省政府法制办在宣城市召开“各市城市管理行政执法工作现场研讨会”，重点宣传和推进宣城市市容社会化管理工作体制创新成果。中央电视台四套中文国际频道《中国新闻》节目2011年12月29日专题报道宣城市容社会化管理工作。概括而言，宣城模式的主要成效突出体现在以下四个方面。

（一）社会化城市管理有效化解了城管执法矛盾，改善了城管队伍形象，维护了城管执法的权威性

城管执法位处社会矛盾冲突的第一线，而且往往不为社会理解和认可，易将执法和管理相混淆，很容易将城管推向社会矛盾的风口浪尖。宣城市城管执法局将物业管理理念引入城市管理领域，把物业公司从小区引向街面，把市容环境秩序的日常巡查上报、说服劝导、宣传疏导等事务性工作交给社会，搭建了执法部门与执法相对人之间的管理缓冲区，有效缓解了执法矛盾。社会化管理强调管理在前，执法在后，执法相对人与城管之间多了物业公司的管理服务环节，将城管执法者从以往冲突的直接对立面中解放出来，更多扮演公正裁判者的角色，既改善了城管形象，也切实维护了城管执法的权威性。

（二）社会化城市管理有效解决了城市管理中的难点问题，创新了化解城市顽症痼疾的新思路

推行社会化城市管理后，通过对流动摊贩进行前期教育宣传、集中整治、有序疏导，再交物业公司采用定人定岗全天候长效管理，增强了管理的针对性和实效性。如今，宣城市城区的市容环境基本实现了“平时和节假日一个样、执法队员在与不在一个样、白天夜晚一个样”。同时，城市管理中流动摊点、占道经营、出店经营等高发、频发的难点问题得到有效根治。如宣城市西林路口的露天烧烤排挡，多次取缔，但效果不佳，执法队员下班后，露天烧烤排挡总是卷土重来。实施市容社会化管理后，物业公司采取人性化的管理，主动帮助烧烤经营业主解决实际问题、帮助他们在附近租门面进店经营，从根本上解决了城市管理中的难点问题。

（三）社会化城市管理降低了行政和执法成本，提高了城市管理的效能

目前，宣城市城管执法局，仅用105名城管执法人员，管理着40平方公里的建城区市容秩序和306.5平方公里的规划区违法建设监控，服务全市近40万常住人口，每年财政支出的社会化服务外包经费大大低于增加执法编制带来的人员管理经费。实践证明，推进市容管理社会化，不仅从总体上降低了城市管理的行政和执法成本，而且有利于解决城管部门执法力量不足，执法领域难以拓展等问题，将有限的执法力量配置到城市管理的刀刃上，提高城市管理的整体效能。

（四）社会化城市管理增强了市民的参与意识，形成了共建共享的良好氛围

良好的市容环境，既是城市发展的需要，也是百姓生活的需要，更是增进广大市民整体福利水平的重要前提。市容管理社会化的推行，一方面唤起了市民的环境意识，另一方面搭建了市民参与环境建设的通道，从而极大增强了市民的参与意识，为构建共建共享、包容性发展的城市管理新格局打下了良好的社会氛围。

三、宣城模式的启示

宣城市城管执法局推行的社会化城市管理模式在短期内取得突出的成效，有很重要的启示意义。

（一）创新城市管理思路是前提

思路决定出路。社会化城市管理之所以能够在宣城落地生根，开花结果，靠得是解放思想、打破常规、创新思路、另辟蹊径。市容管理社会化的宣城实践，是城市管理部门创造性地把“执法权”与“管理权”相剥离的一种全新的管理模式，实质是主动对城市管理部门的职能进行“合理的瘦身”，是变全能型的政府管理为多元主体共同参与的和谐共治，它不仅符合城市管理的内在规律，也符合当前社会服务管理创新的形势需要。其中，通过市场化运作，采取公开招标的形式引进物业公司签订协议，由企业开展劝导协管，城管局配合执法办案，同时积极发挥城市管理警察支队、法院驻城管局执行联络室的作用，有效形成了“社会管理、城管执法”的城市管理部门联动机制，使城管执法从琐碎的管理事务、纷繁的管理纠纷中解放出来，由运动员转换为裁判员，避免与管理相对人直接冲突，减少社会矛盾，改善执法环境，树立执法权威。

（二）领导重视，高位协调是关键

城管执法部门由于成立晚、无省以上主管部门，加上队员素质差次不齐，在政府序列和市民心中地位不高、形象不佳。城管部门的一举一动，往往社会肯定的声音少，噪音大，只有主要领导高度重视，高位协调才能保证城管这个相对弱势管理部门的创新思路不至于被扼杀在摇篮之中。宣城市委市政府主要领导站在总揽全局、勇担责任、主动服务的战略高度，对宣城市城市管理执法局的创新探索给予高度重视，并从城市管理体制、机制、经费、装备和干部配备等方面给予全方位的支持。具体包括：一方面主动解决市容管理社会化过程中财政专项经费和一线执法人员待遇等实际困难；另一方面加大高位协调力度，及时研究出台《关于推行市容管理社会化工作的意见》，为社会化城市管理创造了良好的内外条件；三是在市容社会化探索之初困难时期，市委、市政府果断决策，坚定不移地支持走社会化管理之路。

（三）建章立制，细化基础工作是保障

社会化城市管理的宣城实践之所以能够形成长效机制，一个很重要的原因，是宣城市城管执法局围绕市容管理社会化，建立了包括如何确定管理范围、测算管理费用，细化管理内容，督促检查兑现管理费用，以及物业公司人员培训等在内的一整套具体规章制度，确保了社会化管理的每个环节都有章可循。正是通过建章立制，一方面避免了一包了之现象，又达到了放手不放任，退位不缺位，并且按照“社会管理、城管执法”的原则要求，探索形成了“先管后交、管罚分离，目标管理、定期监督，考核培训、共同提高，长期协作、荣辱与共”的城管执法与社会管理相互协调配合的良性互动机制，确保了社会化管理工作的有序健康发展。

记者笔记：

三月的烟雨中，我们来到安徽宣城。应宣城市城市管理行政执法局周和睦局长之邀，考察宣城市创新的市容社会化管理做法。这是个安静的小城市，“青山横北阁，绿水绕东城”，说的就是这里。这里是胡适故乡，这里是徽商旧里，“长风万里送秋雁，对此可以酣高楼”，李白诗名留千古，而经过战火洗礼的谢眺楼重新矗立。宣城市于2005年撤县建市，人口约80万，市区人口约30万，城市化进程属于起步阶段。城市不大，街道不宽，楼层不高，但整洁宁静中自有一份从容。一个城市市容环境的好坏，正所谓外行看热闹，内行看门道。我们在宣城呆了几天，不管是白天还是晚上，没有看到一个流动商贩；街道牌匾标识整齐、规范，没有占道经营；甚至没有看到一张小广告；新建的风景区提前规划出临时摊点位……这些，看似容易，做到却非常难。宣城采访给记者留下了深刻的印象，一个城市的管理起点一定要高，标准一定要严。勿以城小而不为，小城市照样可以有大作为。而改革创新往往来源于基层。在几日的考察中，不管是专访的周局长，参与座谈的孙副局长，还是陪同参观的罗科长、李主任等人，与我们交谈的内容除了宣城的文化，就是他们的工作。他们总是说，“我们宣城，我们……”，那种归属感与自豪感是感人的。真是什么人带什么兵，好强而执著的周局长把敏思与善行贯穿到了他的城市管理执法中。上进的工作氛围，踏实的工作作风，带来了一个创新的社会化管理模式，也带给我们更多的思考。（黄荔）

专家点评

专家点评

宣城模式的三个有利于

辛向阳（中国社会科学院研究员、博士生导师）

宣城市城管执法局围绕市容管理社会化探索出的一整套实践模式，给人以启发，在现实中发挥出了积极作用，值得我们总结借鉴。

宣城模式有利于提升社会参与城市管理的水平。我们经常讲：人民城市人民建，人民城市人民管。也就是要积极发挥人民群众参与环境建设的主体作用，不断完善环境建设的群众参与机制。市容管理社会化的推行是用市场机制搭建了市民参与环境建设的平台。这样一个平台不仅有效率，而且公正地体现了群众的意愿，得到了群众的切实拥护，群众维护环境秩序的积极性得到空前提高。

宣城模式有利于化解执法队伍的压力和执法矛盾。当前处于急剧加速的社会转型与阶层分化中，社会焦虑比较普遍。有人戏称白领阶层是“Ipod一族”：Insecurity-缺乏安全感；Pressure-压力大；Overburden-超负荷；Difficulty-困难多。其实，这个比喻也一定程度上适合一些城管执法队员的情形：缺乏安全感，级别、待遇、出口问题不畅，一定程度地影响着队伍的工作热情；压力大，环境执法领域广、任务急，责任重大；超负荷，普遍存在超负荷工作的情况；困难多，直面城市管理末端的种种矛盾，缺乏法治支撑、理论支撑和舆论支持，工作难度大不言自明。宣城模式好就好在它把环境秩序的日常巡查上报、说服劝导、宣传疏导等执法部门管不了，管不好的事务性工作交给市场，在城市管理中搭建了执法部门与执法相对人之间的管理缓冲区，既减轻了执法队员的压力，又有效缓解了执法矛盾。

宣城模式有利于降低行政成本和执法成本。宣城市城管执法局只有103名城管执法人员，管理着40平方公里的建城区，人均管理0.4平方公里，这是很了不起的。我们很多城市的一个区三、四十平方公里，城管执法队员往往在四、五百人。这103人服务全市近40万常住人口，每万人拥有的城管执法队员只有2.5人，大大低于很多城市万分之四的比例。由于采用了社会化的管理办法，每年财政支出的服务外包经费大大低于增加执法编制带来的人员工资增长。而且宣城市城管执法部门在市区主次街道设置20余处摊点群，摊点群及夜市由业主选出的摊点长实行自治管理，对达不到管理要求的摊点自动取消经营资格，从而强化了群众自我管理能力，减轻了反复执法的压力，也降低了执法的成本。

此外，宣城的做法还为一些社会企业提供了市场机会，为社会带来了不少的就业岗位。