非诉行政案件执行浅析

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摘要:缺乏有力的监督和制约机制导致我国非诉行政裁判执行难、执行效率低下、执行不公正以及相对人权利得不到有效保障的情形时有发生。本文就现行法律框架内对非诉行政执行环节现状描述及原因分析着手,多途径完善非诉行政执行。

关键词:行政诉讼执行;非诉行政执行;检察监督

执行是法律实行过程中的最后一道程序,直接体现法律效果和社会效果的环节。在我国,行政诉讼裁判后往往存在执行难的问题,究其原因在于缺乏有力的监督制约机制。一方面我国宪法确立人民检察院是法律监督机关,但是现行法律对检察机关的行政诉讼监督制度规定得十分粗疏,涉及具体规定的条款仅有两条,即《行政诉讼法》第10条和第64条。另一方,对于行政执行而言,我国现行《行政诉讼法》第八章第65条、第66条将“行政案件的执行”分为 “行政判决、裁定的执行”和“具体行政行为的执行”。学界将人民法院依法对行政判决、裁定采取的强制执行措施称为“行政诉讼执行”;而将人民法院依申请对具体行政行为采取的强制执行措施称为“非诉行政执行”,合称二者为行政执行或者行政案件的执行。[1]非诉行政诉讼执行制度本质上区别于其他执行制度,现行相关救济制约监督制度难以针对其进行行之有效的规范,进一步加重了行政执行难得状况。

一、 非诉行政执行相关概念

非诉行政执行,又叫非诉行政案件执行,指法院依申请而为的强制执行。非诉行政执行作为一种学术概念本意应当是为了区别法院的行政诉讼执行。1999 年最高人民法院颁布的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)首次使用了“非诉行政执行”一词,是“非诉行政执行”这一制度明确的法律依据。非诉行政执行,之所以被称为“非诉”,是因为这类案件未进入诉讼程序而直接进入执行程序。非诉行政执行具有如下几方面特点:第一,非诉行政执行对具体行政行为的执行,不包括对行政诉讼判决的执行;第二,非诉行政执行申请主体包括行政机关和其他权利人;第三,非诉行政执行权由法院享有,但是,如果法律规定行政机关可以对具体行政行为采取自行强制执行的,行政机关可以依法对具体行政行为行使强制执行权;第四,非诉行政执行的目的是行政机关为了实现具体行政行为的内容;第五,行政相对人没有非诉行政执行的申请权,行政相对人可以通过提出行政复议或者提起行政诉讼来对抗非诉行政执行程序。[2]

二、 非诉行政执行现状及原因分析

目前我国行政裁判执行往往出现“执行难”和“执行乱”两种情形。“执行难”是指因执行法院或执行法官之外的因素所导致的生效裁判确认的权利义务不能实现或不能完全实现的情形,是执行法院或执行法官在现行法律框架下难以克服的“难执行”。“执行乱”是指执行法院或执行法官故意或过失地违背现行法律规定或执行依据,在执行过程中损害审判权威或侵犯当事人、案外人合法权益的“乱执行”情形,是纯粹因执行法院或执行法官原因导致的执行问题。行政诉讼执行和非诉行政执行过程中“执行难”和“执行乱”均有所反映,而且在非诉行政执行过程中反映尤为突出。从全国范围来讲,“以申请人民法院强制执行为主,以行政机关自行强制执行为辅”的执行模式建立以来,非诉执行案件数量激增,从 1989 年至今,非诉执行案件每年都以显著的数量增加。随着案件量的激增,非诉执行案件在行政案件中所占比例畸高,近年来,非诉行政执行案件的比例甚至占到了行政案件总数的 90%以上。[3]与此同时,法院的人员配置、相关知识的储备并没有发生明显变化,造成对于此类非诉案件的审查往往流于形式,无法进行实质上的审查,从而在一定程度上,使人民法院沦为了行政机关的执行工具。非诉行政案件执行难问题十分突出,执行完毕率一直低于民事执行案件,极易引发大量的涉法上访,严重损害司法权威。

造成上述混乱状况的原因是多种多样的,主要包括以下几方面:

1、非诉行政执行案件的司法审查标准规范化程度低。

非诉行政执行作为法院诉讼审查具体行政行为之外的一种审查方式和制度,是基于保护行政相对人合法权益和维护、监督行政机关依法行政两者平衡的目的而设立,原则上必须经过人民法院的司法审查。而被申请执行的具体行政行为的合行法性审查要采用什么标准,可以依据的法律、法规相对较少,仅有《行政诉讼法》、最高人民法院下发的《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》等,导致所涉及的行政非诉执行案件的内容较少,而且也不具体,实践中适用时还存在很多困难。

2、行政机关对过度依赖法院对非诉行政案件执行

行政机关往往认为法院执行力度大、方法多、效率高,加之行政机关自身权力受到限制。致使一些行政机关在作出具体行政行为后不主动采取相应措施,而是消极等待被执行人不履行相应义务时向法院申请执行,转嫁执行风险。

3、行政机关作出具体行政行为存在瑕疵

有些具体行政行为合法但合理性有待商榷;有些具体行政行为在作出后,未向行政相对人进行法律释明或未告知其相关救济权利;有些具体行政行为对相同事项所确定的义务不相同,导致被执行人对行政机关的信任度不断下降,从而导致非诉行政案件执行的难度的增加。

4、非诉行政执行缺乏完备的监督机制。

权力的运行必须置于法律监督之下。非诉行政执行的目的在于保护相对人合法权益,目前我国《行政强制法》、《行政诉讼法》仅规定不服非诉行政执行裁定,行政机关可以向人民法院申请复议,但未对相对人权利救济作出规定。实践中由于没有监督主体进而缺乏有效的监督机制,导致权利失控造成执行混乱。一方面作为执行对象的原具体行政行为,即使存在一般违法问题,往往由于相对人未能及时行使诉权,便丧失了救济的途径。人民法院疏于审查并裁判予以执行,或执行程序、时间、方式等方面出现违法、不合理情形而侵害相对人的权益,很可能产生了如下后果:1)经人民法院程序后已经不再是原来的行政行为,对其不服的,不能请求行政复议;2)非诉行政案件,没有开庭审理当事人举证、质证、辩论,相对人和相关人的权益容易被忽略;3)非诉行政案件,法律没有赋予相对人和相关权利人上诉、申诉的救济权利。第二方面,法院内部监督也未将非诉行政案件纳入其监督体系,非诉行政案件发生错误不能通过法院内部纠正。第三方面,外部监督缺失。人民检察院是宪法确立国家的法律监督机关。《行政诉讼法》第十条规定“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”明确了人民检察院对行政诉讼法律监督的职权。恰切“诉讼”二字限制了检察机关对非诉行政执行案件监督权限,正是由于法律规定的有限性导致,很多时候申诉人前往检察机关申诉非诉行政执行裁判时,检察机关难以履行监督职责,法院也难以接受检察机关的监督。