“复议前置”行政争议难点问题探析
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摘 要：本文就“应当先申请行政复议但复议机关不予受理的，对象如何确定”、“ 行政机关作出具体行政行为时因告知救济权利出现严重瑕疵或错误致使当事人耽误法定申请期限的，应如何处理”等“复议前置”行政争议难点问题作了探讨。
关键词：复议前置；行政争议；当事人
中图分类号：DF312 文献标识码：A
复议前置是行政法律制度中的一项特殊制度，该制度为化解行政争议提供了一种有效的救济渠道，但因该制度不仅涉及到法律，而且还涉及到相关法规，加上相关规定的不明确性，使得“复议前置”行政争议的处理问题成为实践中的一大难题。比如，应当先申请行政复议但复议机关不予受理的，对象如何确定？行政机关作出具体行政行为时因告知救济权利出现严重瑕疵或错误致使当事人耽误法定申请期限的，应如何处理？当事人①因向人民法院错过了复议申请时间是否丧失了行政救济机会？现结合相关法律、法规及法理，就以上“复议前置”行政争议的几个难点问题谈谈个人看法。
一、应当先申请行政复议但复议机关不受理的，对象如何确定
对于应当先申请行政复议但复议机关不受理的问题，法律和司法解释均有规定，但对于此种情形下对象的确定问题，相关规定未予明确。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第三十三条第二款规定：“复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定，公民、法人或者其他组织不服，依法向人民法院提讼的，人民法院应当依法受理”。但该规定并未明确复议机关不受理复议申请时的对象，学界和实务界对此目前存在两种不同意见。第一种意见认为，公民、法人或其他组织对复议机关不受理复议申请不服，只能向人民法院复议机关，请求人民法院判令复议机关受理复议申请，这才符合复议前置规定的立法本意。第二种意见认为，复议机关不受理复议申请，申请人不服的，可以向人民法院原行政机关的行政行为，也可以向人民法院复议机关的不予受理行为。笔者同意第二种意见，主要理由如下：
第一，限定只能复议机关可能对行政诉讼公正与效率价值的平衡性造成冲击。公正和效率是行政诉讼的两个基本价值目标，在行政法作用上片面强调保权或控权都是不够的，二者应当统筹兼顾，寻求一种平衡。②也有学者提出了“现代行政法的理论基础应当是‘平衡论’”的命题。③根据“平衡论”，公正与效率、公权保护与私权救济之间应当保持一种平衡状态。而效率的规定性归结为一个基本意义就是从一个给定的投入量中获得最大的有效收益，意味着自然资源、社会资源和人文资源的优化（价值最大化）。④如果只能以复议机关为对象，虽然与复议前置制度设计的目的性相一致，但当事人只能复议机关，由法院对复议机关不予受理的程序性事项进行审查，可能会无形之中增加一个司法审判程序，影响行政诉讼和行政活动的效率性，冲击公正与效率价值之间的平衡，对行政相对人合法权益的有效保障造成障碍，不利于行政争议的及时化解。
第二，赋予当事人对对象的选择权与立法本意相符合。按照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《解释》）第三十三条第一款的规定，应当先申请行政复议而未申请的不能直接对原行政机关的行为提讼。但这并不意味着在任何情况下，须复议前置的案件均须经过复议机关的“实质性”处理。因为虽然该条第二款中的“依法向人民法院提讼”并未对对象予以明确，但从法条之间的逻辑性来分析，第三十三条第二款是对第一款“须复议前置的不能直接提讼”所作出的例外规定，即在发生复议机关不予受理或在法定期限内不作出复议决定等阻滞性事项发生时，当事人也可以直接行使权。此外，结合其他法条来考虑，《解释》第二十二条对三十三条中“在法定期限内不作出复议决定”情形的对象问题作出了明确规定，即当事人既可以对原具体行政行为提讼，也可以对复议机关不作为行为提讼。综上，《解释》第三十三条规定的立法本意不仅在于保证某些特定具体行政行为经由复议机关的先行处理，通过内部监督纠正下级机关的违法或者不当的具体行政行为，以节约司法资源和发挥行政机关处理专门性问题的优势，而且允许在特定条件下当事人可以直接对原具体行政行为，以减少诉讼成本，畅通救济渠道，避免纠纷久拖不决。赋予当事人对对象的选择权符合《解释》第三十三条规定的立法本意。
第三，当事人既可复议机关，又可原行政机关，体现了对行政相对人救济方式选择权的尊重。在现代社会中，由国家设置的纠纷解决机制，虽然体现了国家意志性，但其安排无不确立了当事人在纠纷解决程序中的主体地位，赋予当事人程序选择权。①如何保证公民及时有效地获得救济，强化对行政权的有效监督和制约，成为现代行政法治的一种现实要求。对当事人诉权的保障不仅体现在诉权的实现，还体现在实现诉权的及时性和对对象的选择权上的尊重。因此，应在“强制复议”和尊重当事人对救济方式的选择权之间进行适度平衡。按照复议前置的制度规定，当事人的权受到一定限制，但当行政相对人向复议机关提出复议申请被拒绝时，应赋予当事人决定采取何种诉讼途径来解决行政争议的权利，由其自行选择复议机关的不予受理决定，还是原具体行政行为，并由此获得直接对原具体行政行为的机会，使行政争议直接接受司法审查，以平复当事人在复议前置程序中受到“强制复议”限制的诉讼权益的损害。
二、行政机关作出具体行政行为时因告知救济权利出现严重瑕疵或错误致使当事人耽误复议申请法定期限的，应如何处理
行政程序法中创设行政行为告知程序，既是对行政相对人人格的尊重，也是防止行政主体的法律机制。②但我国尚未有统一的行政程序法，救济权利的告知程序缺乏统一的规范，而对于复议前置这样一种特殊制度，法律、法规对其告知程序也未设置特别规定，导致在实践中行政机关在处理该类案件时出现告知不明确、不全面等瑕疵和错误，影响当事人救济权的伸张。如有的行政机关在进行“复议前置”的告知时，简单告知当事人“如果对本决定不服，可在收到本决定书之日起60日内向××机关申请行政复议”，这种告知方式并未体现复议前置制度的特性，当事人也很难从中获知“必须先申请行政复议才能提讼”规定要求，这直接影响到当事人的理解和判断，且不告知相对人复议是诉讼的前置程序，有违善良行政的要求③；而有的行政机关在告知时甚至出现明显错误，如有的行政机关在处理复议前置行政争议时，告知当事人“如果对本决定不服，可在收到本决定书之日起60日内向××机关申请行政复议，也可在收到本决定书之日起3个月内直接向有管辖权的人民法院提起行政诉讼”，致使当事人误以为可选择救济渠道，耽误复议申请的法定期限。如何完善复议前置告知制度成为一个值得研究的实践问题，而笔者在此想要讨论的是，在行政机关告知救济权利出现严重瑕疵或错误导致当事人未选择向复议机关提起复议申请，而是在复议期限过后直接向法院提讼的，法院是否应予受理？一种意见认为应予受理，因为虽然应先经过行政复议法院方能受理，但是当事人耽误复议申请法定期限是由于原行政机关告知错误所致，当事人并无过错，在其超过复议期
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① 杨伟东. 复议前置抑或自由选择——我国行政复议与行政诉讼关系的处理[J]. 行政法学研究， 2012（2）： 75.
② 章剑生. 论行政行为的告知[J]. 法学， 2001（9）： 16.
③ 王爱华， 阎尔宝. 浅议复议前置条件下行政机关的告知义务[J]. 山东审判， 1998（9）： 30.
限丧失复议救济机会的情况下，应基于保护行政相对人的合法权益的立法目的之考虑，由法院受理。另一种意见认为应不予受理，因为根据相关法律、法规规定，复议前置案件必须由当事人申请行政复议，法院才能受理。
笔者同意后一种处理意见，并在此着重讨论以下两个问题。（一）对于“复议前置”行政争议超过复议申请法定期限的，法院是否应予受理问题。在复议前置情形中，“申请复议”是当事人提起行政诉讼的必经程序，未申请复议就不能提讼。《行政诉讼法》第三十七条第二款规定：“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提讼的，依照法律、法规的规定”。《解释》第四十四条也明确规定：“法律、法规规定行政复议为提讼必经程序而未申请复议的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回。”因此，未申请复议就无法进入司法审查程序。当事人未申请复议虽是行政机关告知错误所致，其主观上并无过错，但并不符合向法院直接提讼的法定条件，法院应裁定不予受理或受理后裁定驳回。不过，为更好地保护当事人的救济权，法院可在本院认为部分明确“因被告（被上诉人）告知诉权错误而耽搁的期限不应计算在申请复议期限之内。”（二）当事人如何实现自己的救济权问题。当事人因未申请复议不能提讼，而其又超过了复议申请法定期限，未及时申请复议所导致的法律后果是否应由当事人自己承担？当事人是否因此而丧失了获得救济的机会？其权利如何来保障？该问题实际上涉及到一个申请期限的计算问题，根据《行政复议法》第九条第二款规定：“因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”行政机关告知出现严重瑕疵或错误而导致当事人耽误复议申请法定期限，属于该条中规定的“其他正当理由”，自当事人收到行政机关的决定书之日起至障碍消除之日（即当事人收到法院告知其“应当先申请行政复议”的不予受理或驳回裁定书之日）止的期限应当扣除。因此，笔者认为，当事人在法院作出不予受理或驳回裁定后，仍可以在两个月内向复议机关提起行政复议申请，复议机关应予受理，对复议机关的复议决定不服，再向法院提讼。
三、当事人直接向法院，在法院以“应当先申请行政复议”为由不予受理后，再向复议机关提起复议申请时已超过法定期限的，复议机关是否应予受理
很多当事人对复议前置制度非常陌生，对复议前置的立法精神和相关法律后果更是知之甚少，加上普遍的诉讼意识和诉讼习惯的影响，他们并没有“必须先申请行政复议才能诉讼”的逻辑思维，直接将行政争议诉至法院，对他们来说是理所当然的事。而有的当事人则会因理解错误而认为当事人可自由选择救济方式，有的当事人即便行政机关在作出具体行政行为时，严格依照相关法律、法规明确告知其应先向复议机关申请复议，再向人民法院，依然按照自己的理解和日常观念，向人民法院直接提起行政诉讼，而当人民法院裁定不予受理或驳回时已经超过了行政复议申请法定期限。对于因行政机关告知出现严重瑕疵或错误耽误复议申请法定期限的处理问题，上文已详细阐述，笔者在此不再赘述，特就因当事人个人原因引起的复议期限超过问题进行讨论，并分两种情况进行分析：
（一）当事人在行政复议申请法定期限届满后向法院提讼的情形
复议时效属于消灭时效，当事人迟于复议申请期限申请复议，则意味着相应权利的丧失。一般来说，法院以应当先申请行政复议为由裁定不予受理，如果当事人是在超过了复议申请法定期限后向法院的，当事人也就丧失了复议救济权利。不过，如果当事人因不可抗力或其他原因如行政机关告知救济权利错误、当事人被限制人身自由、当事人病重无法行使权利等正当理由耽误复议申请，在扣除相应期限后仍在复议申请时效内的，复议机关应予受理其复议申请。
（二）当事人在行政复议申请法定期限届满前向法院提讼的情形
当事人在向法院提讼时，仍在复议申请法定期限内，但在收到人民法院裁判之时已超过复议申请期限，此时向复议机关申请复议，复议机关是否应予受理当事人的申请？一种意见认为，原行政机关在作出处理时进行了“复议前置”的告知，当事人因个人原因没有及时申请复议，在复议申请时超过了法定期限，应当承担相应法律后果，按照《行政复议法》第九条规定，在知道该具体行政行为之日起六十日内未提出行政复议申请，复议机关应当不予受理。另一种意见认为，虽然当事人因个人原因耽误了复议申请法定期限，如果复议机关不予受