信息不对称视角下财税库银横向联网:山东案例

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摘 要：传统的税款经收缴库是一个非典型的信息不对称模式，商业银行、税务机关、国库部门在这种模式下的行为博弈具有较强的隐蔽性。解决这一问题的关键在于降低各部门的信息不对称。山东省推行的财税库银横向联网系统就是解决信息不对称的有效途径。

关键词：信息不对称；财税库银横向联网；国库效率

Abstract：The traditional tax collection pattern is a kind of typical information dissymmetry model. The game among commercial banks， tax authorities and the treasury department has strong hidden characteristics. Key to solve the problem is to reduce information asymmetry among different departments and Shandong TIPS which provides an effective solution set a good example.

Key Words：asymmetric information，TIPS，treasury efficiency

中图分类号：F830 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2011）11-0038-04

一、引言

近几年，随着经济金融的发展和财税体制的改革，国库经收缴库业务量迅速增加。从山东的情况看，2003―2010年8年内，预算收入笔数增加3倍，金额增加了9倍。业务量的骤增，对国库资金作为公共资金的执行效率提出了更高的要求。国库部门作为法定的入库执行和经收监管部门，多年来，通过不断提高会计电算化水平、完善制度约束、利用支付系统等先进手段积极构建高速资金清算通道，力求国库资金执行效率最优化。但从实际经收缴库情况看，商业银行经收处延解占压税款的情况仍屡禁不止，甚至时有截留、挪用、转移税款情况发生，严重影响了国库资金的使用效率和效益。这些问题的发生，从总体看，主要是由于传统经收缴库模式已远不能适用财税体制改革和电子化业务发展的需要，具体根源在于传统模式所导致的税务部门、商业银行和国库部门信息不对称。

税收的经收缴库模式，本质上说是公共产品的“委托―”模式。委托理论中，委托人和人都是经济人，行为目标都是实现自身效用最大化。即使利益一致，人也可能利用信息优势侵占委托人利益；当利益不完全一致时，更会如此。目前国库部门、税务部门与商业银行利益取向显然有明显的不同。这种情形下，信息的不对称极易成为参与方博弈的导火索。

二、传统税款缴库模式下的信息不对称问题

（一）信息具有明显单方向流向特征

传统的经收缴库模式，主要指手工缴税模式和以手工缴税流程为基础的地方横向联网模式，其总体的流程如图1。

税务机关开具税收缴款书，由纳税人持其至（开户）商业银行进行缴纳，商业银行经收后划款至国库，国库部门入库后反馈税务机关。这种单方向信息流模式又被称为“流水模式”。这一传统模式下，作为委托人的国库部门、税务部门，和作为人的商业银行由于信息不对称而出现了“两权分离”，委托人不能有效控制和监督人的行为，人拥有比委托人更为丰富的信息和行动自。

（一）部门利益冲突下的参与方策略

1. 商业银行典型策略。传统模式的参与部门中，商业银行是唯一具有企业性质的部门，这种性质决定了其服务不可能是无偿性的，在隐性激励机制未充分发挥作用、部门利益受到冲击时，商业银行会利用其对信息掌握的优势地位，实现利益最大化。

一是对信息的掌握优势增加了其博弈筹码。由于商业银行直接掌握了纳税人账户信息和扣划的主动权，在业务处理过程中，可能会根据其利益情况，自主把握和确定扣税划税时机。

二是存在侥幸心理，并利用各类因素影响国库监管部门的判断。由于国库监管部门对经收处的检查面要求是30%，而国库人员也无法对商业银行提入的所有税票的要素（如纳税时间、银行转讫时间等）做全面审查，使商业银行存有一定的侥幸心理躲避检查，即使在接受监督检查时，利用各种因素托词（如解释纳税人余额不足；以经办人员不熟练为借口，故意将相关印章模糊加盖等），使监管人员操作难度加大。

三是在风险与收益失衡时，或出现道德风险。商业银行作为企业，其必然会权衡业务处理和收益、风险和收益的关系。目前，在商业银行国库经收费制度尚未完善的情况下，商业银行按照规定进行单纯税款的划缴处理，是毫无利益可言的。但在实际情况下，税款的经收往往会带来一定的隐性连带利益，形成经收缴税的隐性激励机制。主要包括：（1）可能会引发纳税人辅账户的开设；（2）纳税账户也会在一定因素下增加储蓄，带来正常收益。而当这个隐性激励为零或者小于期望收益时，商业银行或会利用其他途径获取利益，如通过税款的截留和挪用，实现非正常利润，从而出现道德风险。

2. 税务部门策略。在整个缴税过程中，税务部门更注重于税源的开拓和开具税票前的征税过程，而不会用过多的精力去关心经收处税款的扣缴和划缴。同时，在入库数据方面，其对月底数据的重视程度远远大于日常的入库情况，对信息不对称所产生的入库效率问题关注程度较差。同时，在纳税账户开设等方面还存在寻租的可能。

（二）国库部门监管效率存在瓶颈

传统模式下，国库部门处于缴税入库的末端，由于信息不对称，难以实时和统筹掌握资金汇划情况，但国库部门又是法定的经收监管部门，要最大限度保证入库效果和资金效率，需要花费更多的人力、物力和财力对商业银行进行监督，以减少和纠正信息不对称现象，从而造成支出增加。一方面，为解决信息不对称所可能带来的问题，通过增加经收处检查的频率和范围，利用事后监督发现的问题去约束和规范商业银行经收行为；另一方面，加强对税票要素的审查，及时发现不合规经收行为。

也就是说，传统模式下，国库部门无法从根源上解决信息不对称，而只能依靠事后的检查和审核应对信息不对称所带来的问题，这就使国库监管效率大打折扣，难以取得真正的成效。而从近几年国库对经收处检查和监管的情况看，即使采取了多项措施，占压、延解税款的现象也一直居高不下，国库部门对经收处的监管已处于一种瓶颈状态，难以突破。

国库资金归属财政资金，从性质上讲不同于银行的信贷资金，其执行效率和发展趋势，对经济、金融的发展，对政府的决策，都有着至关重要的作用。传统模式由于信息不对称，导致入库效率低、资金风险系数高，已不能满足财税体制改革和国库资金执行的要求。

三、解决信息不对称问题的有效途径

（一）关键在于建立新的缴税模式

信息不对称的根源在于模式上，因此，要解决问题，必须建立一种全新的税收缴库模式，关键在于：

1. 必须建立公共平台，实现信息共享。传统模式的一个最大的问题是，参与部门对信息的掌握各自为政，且具有明显的不完全共享等特点，造成信息不对称问题越来越突出，亟需建立一个公共的信息平台，实现参与部门的信息共享，使各部门对信息的掌握达到一致性和平等性。

2. 公共平台管理者不能是直接的利益相关者。构建一个信息公共平台，必须从参与部门选取一个管理者，且在管理过程中不能存在经济利益驱动，不能是直接的利益相关者。从参与部门看，商业银行和税务机关存在利益驱动，人民银行国库部门作为预算执行的组成部门，在税款缴库过程中没有经济利益的驱动，符合提供公共平台的条件，能够解决税款缴库中由于信息不对称带来的问题，实现公共利益的最大化。

3. 应尽量减少商业银行的信息控制权。传统模式下，由于商业银行对信息控制具备优势，使税款经收的风险加大，也影响了国库资金入库效率。因此，应尽量改变商业银行对信息的控制权，尽量改变传统的贷记正划缴税模式，削弱其非正常利润的获取能力。

（二）新模式设计构想

1. 建立“中心模式”。针对“流水模式”中部门信息不对称问题，建立中心数据库模式。所有横向联网的信息，必须首先经过中心进行校验，并根据各部门职责进行转发，参与部门均可根据中心的信息状态获取自身需要的信息，实现信息共享。

2. 由国库部门作为信息平台的提供者和管理者。内在动力和业务要求，使国库部门成为唯一的信息共享平台的提供者和管理者候选人。这主要基于两个原因：一是人民银行实行垂直领导，不受地方政府约束，较少受制于地方部门，具备内在动力，在整个入库过程中没有经济利益的驱动，且是法定的税款经收缴库管理者，承担着管理入库效率和资金安全的职责。二是税款入库业务，是以国库部门的业务处理为唯一衡量标准的，只有国库部门处理后，政府财政资金的应用才有了真正的基础。信息中心的地位只能由国库部门来承担。

3. 商业银行税款经收以被动扣税为主。传统模式下，商业银行掌握信息主动的一个主要原因，就是流水型的贷记扣税模式，依靠商业银行自己掌握扣划，造成其利用系统信息优势实现隐蔽性非正常利益的可能性加大。因此，必须建立一种被动借记扣税模式，商业银行在收到扣税指令后，在规定的秒数内进行自动扣缴并反馈信息，扣缴不成功时，也要对其原因进行反馈，且必须在规定时间内划转国库部门。这样就使商业银行不再具备自主优势，将商业银行信息优势全部除去，在国库部门一目了然的监督下，无法再利用信息优势进行利益取得，难以实现对税款的延压、挪用等违规行为，而只能及时进行划款。同时，这种方式也会从时间、业务处理等多方面限制税务机关过渡户的开设，使其难以从系统信息中得到利益获取点。

4. 系统应支持多元化处理方式。对于临时性或一次性的纳税行为，如一次性缴纳房地产契税、银联卡刷卡缴税，系统应通过其他方式得以实现，也就是说，系统要能够应对大多数不同的纳税群体，这也有利于国库部门进行统筹和控制，规范国库资金入库流程，提高入库效率。

四、山东省缴税处理模式的演变和成效

（一）处理模式演变

从山东的税款经收缴库看，大致分为三个阶段：一是传统手工阶段。2004年以前，税款入库使用手工纸质票据，流程采用传统模式。二是地方横向联网发展阶段。2004―2010年，全省国税实现了税库银联网和缴税电子化，个别地市地税实现了横向联网，但从流程看，绝大部分仍采用了传统缴税流程，只是在国库部门录入操作环节中提高了效率。三是财税库银横向联网发展阶段。2010年以来，横向联网取得了质的飞跃，随着财税库银横向联网在辖内逐步推广，纳税实现了实时扣税，信息共享。目前，全省已推广到12地市、187个征收机关，2010年通过财税库银横向联网模式缴税227.14万笔、金额205.09亿元。

（二）处理流程转变

财税库银横向联网模式，是以人民银行为中心，依托已有的与商业银行之间的网络平台和清算渠道，利用信息和网络技术，通过税务、商业银行的接口，进行税务、国库、银行信息交换和业务处理，对信息实行集中管理的模式。其主要流程如图2。

纳税人申报后，由税务部门发起，通过国库部门发送至商业银行，商业银行根据指令进行扣划，结果自动实时反馈至国库部门，并将款项在规定时间内划转，再由国库部门反馈税务机关。这种模式称为“中心模式”，与“流水模式”不同的是，在处理过程中，所有的资源信息必须首先汇入中心这个“缸”里，再由中心进行分发。

（三）新模式推广的效果

1. 建立起“各取所需”的信息共享机制。“中心模式”下，任何信息的处理都要经过数据中心，信息实现了统筹统管，各部门对职责范围内的信息数据，可随时进行查询获取，同时，实时扣税使信息具有较强的时效性，不存在信息滞后导致的不对称问题。

2. 有效防范了商业银行税款经收的道德风险。被动扣税和监管的实时性，使商业银行无法获得非正常利益渠道，其所产生的利益冲突和缺口，会从其他方面权衡转化，确保其经收业务的积极性：一是总体上纳税人账户带来的隐性激励和长远利益，二是寄望于经收费制度的完善。而对于存在的信息盲点，由于不确定性和总量较少，会成为风险大、收益小的“鸡肋”，商业银行铤而走险的可能性较小。

3. 完善了经收监管机制和税款入库机制。一是国库监管趋于电子化，工作量得以减轻，真正实现了提高入库效率。横向联网后，国库部门可以利用系统，实现对商业银行经收处的非现场实时监管，及时督促其按规范进行处理。同时由于对信息的全面掌握和主动权，原来需要2―3天到达国库的税款，1天内即可完成入库，大大减少了入库时间，提高了公共资金执行效率。二是完善了与财政部门、税务部门、银行以及其他相关部门的协调机制，在联网中明确了参与方的权利、义务和责任，真正实现部门间良性互动。

4. 规范了税务部门行为。新模式使税务部门更加专注于入库对账和转变纳税人引导方向。税务部门从国库部门获取信息后，对扣税信息的详细状态和情况同样有了全面的掌握，为其实现电子化入库日对账、真正及时掌握经收税款的入库情况奠定了基础。同时，从引导纳税人到指定银行开户转变成着力引导纳税人签订三方协议，以提高联网系统利用效率。而税务部门自身性质和国家对过渡户的规范，使得财税库银横向联网系统对税务的利益冲突面也越来越小。

5. 构建了财税库银横向联网的“声誉效应”。一是合理引导纳税人。纳税人的行为选择决定了横向联网入库方式，合理引导纳税人选择便捷、迅速、高效的入库方式，是系统推广的关键所在。山东省国库部门在推广过程中，积极联系、主动配合税务部门，通过媒体宣传、活动宣传、分发传单等多种方式适时开展电子缴税业务宣传，使纳税人真正了解电子缴税流程和特征，引导纳税人选择最合适方式，获得了良好的效果。从三方协议统计看，目前全省三方协议签约率达95.23%，高于上线之初签约率13个百分点，这些都为实现入库信息共享、提高入库效率奠定了基础。二是树立良好的社会形象。通过不同渠道，向社会展示联网后快捷的网络、优质的服务能力以及支持地方经济发展的作用，树立了良好的社会形象。

五、结论及需要关注的问题

从山东省财税库银横向联网系统推广过程及成效，可以看出：人民银行国库部门作为预算执行的组成部门，在税款缴库过程中没有经济利益的驱动，因此符合提供公共平台―财税库银横向联网系统的要求，能够解决税款缴库中由于信息不对称带来的问题，实现公共利益的最大化。

值得注意的是，在横向联网模式下，仍存在一定的信息盲点，这一信息盲点主要取决于纳税人的行为选择。在联网模式下，存在三类纳税人：一是在商业银行开设纳税账户，并与税务机关、商业银行三方签订自动扣款协议，允许商业银行根据税务指令对其账户进行扣款；二是在商业银行开设账户，未签订三方协议，通过在银行端自助确认扣税或利用银联卡刷卡；三是未签订三方协议，选择用纸质缴款书方式，采取现金直接缴税或者转账缴税。以上三类纳税人中，前两类均可通过联网系统实现实时扣税，而对第三类纳税人，则只能通过传统的“流水模式”进行缴税，也就是说，联网模式后，参与部门的信息不对称仍然可能存在，但占据总体信息量的比例较小，其主要取决于纳税人纳税行为的选择。

同时，横向联网后，商业银行经收的积极性也成为必须要解决的一个重要问题。应尽早完善经收处收费制度，一是对国库经收处经收业务进行适当补偿。人民银行作为国库业务的管理部门，既要保证财政预算收入及时收纳，又要维护商业银行经办国库业务的积极性。通过与财政部门协商，结合商业银行联网成本和人员成本，按照保本微利的原则合理确定国库业务费用标准及费用支付办法，以确保各级财政向商业银行支付费用，解决经办国库业务费用问题。二是制定统一收费标准，方便基层执行。建议人民银行、财政部在合理测算经收业务成本的基础上，尽快制定国库经收业务费支付标准、拨付方式及使用办法，便于各级人民银行、商业银行、财政、税务部门掌握和执行。同时，增加对财税部门支付代办业务费的强制性规定，使商业银行和信用社国库经收业务收益以直接的方式得以体现。

另外，不谋求经济利益的人民银行，能否在“财税库银横向联网”中得到更多服务于货币政策决策的信息支持，也是需要重点关注的问题。

参考文献：

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