房屋拆迁,政府的错位与回归

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近年来，在具体的房屋拆迁过程中，政府的错位和越位行为时有上演，损害了社会公平，引起了民众的普遍不满。“依法行政、规范职权、及时归位”，是对当前行政工作提出的原则性要求，同时也是法治政府建设的重要内容。

政府的逐利驱动

近年来，随着城市建设进程的加快，房屋拆迁补偿纠纷呈现愈演愈烈之势，已经成为当前社会中的不和谐因素。有人将问题和矛盾归之于政府因素，认为是政府的“从中牟利”导致了拆迁补偿工作的非正常性运作。您认为，在具体拆迁工作中，政府是否存在类似的问题？

■朱晓燕：是的，这类现象普遍存在。我们对近年来大量的有关房屋拆迁的案件进行整理，发现政府错位案例比比皆是。值得一提的是，政府作为拆迁人直接参与商业拆迁并从中牟利，是其中的典型。

政府在拆迁过程中假公益拆迁之名，行商业拆迁之实。政府以旧城改造等名义参与商业拆迁，而一旦房屋拆迁安置补偿协商不成，再由政府有关部门裁决，这种既当运动员又当裁判员的做法，严重扭曲了商业拆迁中拆迁人与被拆迁人平等的民事法律关系，损害了被拆迁人的利益。由政府直接参与商业拆迁，导致了政府角色的混乱，使得政府在执法过程中动辄以牺牲法制的统一性原则和社会的公平和正义来满足其简单的、局部的行政目的，这样的价值取向不符合目前倡导的依法行政理念。

我们从有关部门了解到，在房屋拆迁补偿中，政府有时会利用行政权力压低补偿标准。被拆迁方应有的补偿标准被强权所压缩，对此，民众怨声载道。您是怎么看待这个问题的？

■王怀章：根据我国现行法律规定，被拆迁人可以指定评估机构进行认定，但由于城区改造、房屋拆迁大多包含着政府意志在内，拆迁方指定的评估机构与政府、拆迁方有着千丝万缕的联系，甚至就是政府部门的附属单位，因而很难保证这些评估机构认定的补偿标准是合理公正的。况且，目前拆迁补偿的通行做法是政府通过规章或其他规范性文件规定拆迁房屋的土地及房屋的具体补偿标准。在这种情况下，行政法规所设定的市场评估方式实际上就变异为行政单方定价，而这也使得被拆迁人的财产损失无法得到合理补偿。

此外，政府直接参与签订安置补偿协议。在房屋拆迁实践中，部分地方政府违规操作，从幕后走到前台，亲自参与到房产的开发经营中来，用行政手段，成立房地产开发公司，并成立拆迁处，与被拆迁人签订补偿协议。如此一来，行政权的介入导致了行政行为与民事行为的混同，使原本平等的民事合同双方的谈判力量发生显著变化，被拆迁人被剥夺了拆迁交易中的选择权和退出权，处于更加不利的地位。

政府角色错位的表征

按照上述的分析，说明部分地方政府不仅没有能够成为被拆迁人私有财产的守护神，反而与开发商坐在一条板凳上，结成利益共同体，联合起来与民争利，成为剥夺公民私有财产的先头兵。您认为导致这一现象的原因是什么？

■王怀章：是政府与拆迁人逐利的需要、传统行政理念的影响以及现行的房屋拆迁制度，共同促成了政府在房屋拆迁中的角色错位。

在现实中，公益拆迁与商业拆迁被混为一谈。基于公益拆迁与商业拆迁所负载的利益在质和量上的不同，公益拆迁与商业拆迁在受到保护的优先层次上有所区别。国家赋予了公益拆迁更多的便利，使得政府公权力能够更多地介入到公益拆迁中来。为了防止行政权对被拆迁人私有财产权的侵害，从理论上讲，政府只有在公益拆迁中才有存在的合理性依据。但在拆迁实务中，政府和开发商想方设法地将行政权力引入商业拆迁，推动商业拆迁向公益拆迁的演变，促使其披上公益拆迁的外衣，借此满足各自的需要。

我们知道，制度是行动的保障。那么现行拆迁制度是否也存在一定的缺陷，影响了拆迁工作的正规化运作？

■王怀章：这也是问题所在。我国现行与房屋拆迁有关的法律制度为政府介入，为房屋拆迁法律关系的变异创造了条件。如国务院新的房屋拆迁条例将适用范围界定为“在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本条例”，这就将一切因土地使用权转让带来的拆迁都囊括在“强制拆迁”之内。另外，新条例第29条、第16条、第19条等均与我国宪法、《民法通则》等法律规定的保护公民合法财产所有权相冲突，为政府以行政权力干预民事行为提供了空间。

此外，在“全能政府”行政理念的影响下，社会各种资源包括国有土地使用权都由政府而不是市场来进行配置，从而使权力这只严重变形的手介入国家资源配置。具体到房屋拆迁上来，就是政府将介入房屋拆迁关系视为理所当然。

政府职权的归位

既然如此，是不是政府完全退出房屋拆迁领域，问题就彻底解决了呢？

■朱晓燕：讨论政府在房屋拆迁中的角色错位，这并不是否认政府在商业拆迁过程中存在的必要，相反，政府必须在其中保持适当的存在，所不同的是，政府角色要实现适当地转变。

首先，政府要成为私有财产权的保护者。政府之所以得以存在，其原初合理性在于政府可以运用强制力量保障公民的自由和财产。各国宪法均提出要保护私有财产不受侵犯，我国宪法同样规定，公民个人的合法私有财产不受侵犯。由于被拆迁人在房屋拆迁中属于绝对的弱势群体，此时的政府负有为弱者提供帮助，在商业拆迁过程中保障被拆迁人合法权益的责任，这是政府在商业拆迁中首要的、也是最为核心的任务。

其次，政府要成为拆迁政策的制定者。正如前面所言，商业拆迁是一个复杂的利益博弈的过程，拆迁人与被拆迁人为了实现自身利益的最大化，必然要求政府为博弈制定完善、公平、公正、透明的规则。政府必须从保障房屋拆迁法律关系中处于弱势地位的被拆迁人合法私有财产的角度出发，避免拆迁人利用自身经济上的强势地位恃强凌弱。

■王怀章：政府应该扮演拆迁纠纷的仲裁者的角色。政府存在的―个基本理由，在于解决和消弭社会中的各种冲突，以维护正义、秩序和稳定。越是复杂的利益博弈，越是需要政府行政部门和司法部门来充当利益谈判中公平的裁判者。在拆迁过程中，由当事各方严格地按照公正的规则进行讨价还价，而政府仅作为公正的裁判，对利益冲突做出不偏不倚的裁决。

另一方面，政府应该适时地转变工作重心与工作方式，从市场参与者的身份中走出来，做好商业拆迁的服务协调工作，实现由经济建设型政府向公共服务型政府转变，这是解决房屋拆迁法律关系变异的基本目标。具体到商业拆迁法律关系问题上，政府的正当角色就是提供双方平等交易的制度平台。

理念变更：以指导替代强制

有专家提出，明确政府在房屋拆迁中的应然角色只是解决政府在房屋拆迁中角色错位的第一步，更为重要也是更为关键的是如何实现政府角色的转变，您认为这应该从哪几个方面入手？

■王怀章：实现政府在房屋拆迁中的角色回归就是要实现两个转变：在商业拆迁主体上是将“政府―拆迁人―被拆迁人”这样一个三元结构转化为“拆迁人―被拆迁人”这样一个二元结构，从而避免政府与拆迁人结成利益共同体；在房屋拆迁管理层次上将政府―被拆迁人二层结构转变为“政府―中介组织―被拆迁人”三层结构，从而避免政府与被拆迁人直接面对面，减少二者发生冲突的可能性。

规范政府在拆迁中的职能，关键在于推动房屋拆迁的市场化运作。现代行政理念认为，政府只应直接管理与其职能范围相适应的市民社会之外的公共领域，市民社会内部则以市场契约关系来调节和管理，政府只需充当仲裁人即可。政府的立足点是为市场机制的发挥创造充分的外部条件，维护市场规则的公正，并在一定程度上弥补市场不足。沿循这一思路，商业拆迁必须交给市场，按市场规律办事，拆还是不拆、拆迁补偿的数额，都完全交由市场主体自由协商解决；被拆迁人是否和拆迁人签订拆迁补偿安置协议，以及如何签订补偿协议，完全取决于被拆迁人自己的意志。

也有人担心，政府的“全局介入拆迁”变为交由市场自行运作，市场是否有能力承载这部分的职能，保障拆迁工作的顺利进行。

■朱晓燕：这就需要政府向社会中介组织放权，减少政府与公民之间的冲突。政府在房屋拆迁中的角色转变本质上就是政府还权于社会的过程。在我国现行的房屋拆迁法律制度中，往往规定由房屋拆迁主管部门与价格主管部门共同制定拆迁补偿标准，这就严重限制甚至是取消了社会中介组织发挥功能的空间。坚持市场化、社会化的改革方向，促使企事业单位和社会中介组织参与到房屋拆迁管理工作中，对那些通过市场可以调节、通过社会中介服务机构可以解决的事项，都应当从行政管理职能中剥离出来。

而在处理具体拆迁纠纷等问题时，政府要积极采用行政指导的方式来替代强制，广泛使用市场手段来减少社会结构的紧张程度，对现实中不可避免的强制拆迁，都由司法部门来裁决和执行。这既是依法行政的需要，也是保护公民的合法权益，维护社会公正的需要。

（王怀章：经济法学硕士，就职于浙江证监局。研究方向：公司法、证券法。朱晓燕：行政法学硕士，就职于杭州市余杭区人民法院。研究方向：行政法。）