当前我国住房公积金管理存在问题与对策探讨
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一、引言
自1991年我国开始实行住房公积金制度以来，住房公积金作为住房保障制度中一个重要组成部分已经在我国推行了二十余年，在改革开放过程中对于推进住房制度改革、房地产相关产业的发展都起到了积极的作用。但不可否认的是，随着改革的深化和经济环境的变化，住房公积金在归集、监管、使用过程中存在的问题也日益显现。
1.公积金覆盖面低，发展不均衡
这种不均衡主要来源于三方面：首先来源于地区间的差异。鉴于我国目前各地区经济发展水平不均衡，无论是在缴存基数还是在覆盖率上，经济落后地区与发达地区均存在较大差距，呈现东南高、西北低的发展态势，非但没有发挥住房公积金制度的调节功能，反而人为的拉大了收入分配差距。其次来源于行业间的差异。尽管我国《住房公积金管理条例》规定应缴存公积金的单位范围基本覆盖了各种企事业单位及社会团体，实际情况却是，除了国家机关、事业单位和效益较好的企业外，很大一部分企业由于主客观原因，仍未建立公积金制度，大部分非正规就业及中低收入者也无法参缴公积金，实际从中受益的群体是城镇人口的一小部分。此外，由于我国特殊国情，不同所有制企事业单位之间的住房公积金缴存与使用也存在较大差距，央企、国企、国家事业单位的缴存比例远远高于普通企事业单位。
2.监管机制不健全
截至2012 年，全国住房公积金管理机构管理的资金近4万亿元，足以对金融体系特别是房地产金融体系产生根本性影响。有关部门应高度重视对住房公积金的监管，当前我国住房公积金在监管上仍存在一定的问题：
一是监管主体不明确。《住房公积金管理条例》规定我国住房公积金实行的是管委会决策、管理中心运作、银行专户存储、财政监督的管理原则。而事实上，受自身利益和制度约束条件限制，一些地区的住房公积金管理委员会缺乏监管的压力和动力。一些地区住房公积金管理中心挂靠于其它部门或者与其它部门合署办公，独立性较差。另一方面，由于公积金所有者与管理者信息不对称，导致所有者无权或没有能力对公积金进行监管，处于监督缺位的状态。
二是财务核算管理不规范。《住房公积金管理条例》、《住房公积金会计核算办法》及《补充规定》等系列政策出台后，为住房公积金核算提供了政策法律依据。但在现实情况中，“收支两条线”等制度并没有在一些地方得到严格落实，对管理费用直接“坐支”的现象仍然比较普遍，增值收益随意分配、公积金随意提取、曲解政策规定等行为时有发生。
三是监管意识差。由于约束机制和监督机制不完善，挤占、挪用住房公积金等违法乱纪现象经常见于报道。在一些企业中，普遍存在法不责众的思想，故意拖欠、降低比例、少缴甚至拒缴公积金。通过一些内部调账、修改合同甚至制假等非法手段违规调拨、使用公积金，一旦造成经济损失很难追回。
3.公积金使用效率低下
首先，从总体来看，我国住房公积金用途单一，资金沉淀比较多。据统计，全国住房公积金闲置率大约在25%左右，甘肃、等经济相对落后地区公积金使用率甚至不足20%。大量资金分散在各地的公积金管理中心，没有合理有效的创收渠道，虽然确保了住房公积金的保值目的，却不可能实现住房公积金的增值。另一方面，在有限的投资渠道内，公积金的增值收益也很低。由于公积金管理中心投资手段及国家政策的局限性，造成很多地方住房公积金存款余额只能通过放款收息这一唯一渠道进行增值。如果将通货膨胀考虑在内，公积金存款实际上是在不断贬值。
三、加强我国住房公积金管理对策
1.加大力度提高公积金覆盖面，缩小地区差异
（1）大力扶持落后地区经济发展。从我国总体情况看，住房公积金各地区缴费比例、覆盖面不平衡的根本原因仍在于地区经济的差异。因此，除进一步创造有利条件促进中、西部地区经济发展外，在公积金政策上也要进行有针对性的扶持和帮助，在全国范围内进行政策统筹，促进各地区经济均衡发展，从根本上解决公积金地区差异问题。
（2）扩大公积金受益人群范围。应针对环境变化，与时俱进，坚持公平、互助原则，突出重点，不断扩大公积金收缴范围。一方面，对各地区实际的缴存政策进行有效清理，对发现的违法、违规现象要进行坚决处理，特别要注意一些垄断行业和部门存在的公积金福利化倾向。将住房公积金制度纳入《基本住房保障法》，使住房公积金制度法律化。另一方面，要逐步取消现行缴存政策中对户籍、身份的限制，将全部城镇就业群体纳入缴交范围。不但能扩大公积金规模，也是健全社会保障体系的有力保证。
（3）进一步加强政策宣传力度。我国应让参加住房公积金后的受益群体不断涌现，而且日益壮大，这才是最好的宣传。这就要求各地媒体通过电视、新闻、报纸、演出等多种形式大量宣传报道。为了让广大职工信任公积金管理机构，机构工作人员要到基层宣传讲解政策，为职工答疑解惑。通过以贷促缴，推进住房公积金制度的全面普及。在普法过程中，可以灵活采用上门宣传，面对面沟通，现场督办等方式，规范各单位部门的缴存行为，提高单位领导的责任意识和法律意识。
2.建立健全监管机制
（1）健全决策机制。现行公积金管委会成员多来源于政府部门，行政色彩浓厚。可考虑由政府主管部门、审计部门及财政等部门，分别承担住房公积金决策、监督和管理职能。同时建立有效的责任追究制度， 将住房公积金管理和监督结果作为考核政策绩效的硬性指标。做到依法决策， 防止议事和决策流于形式，杜绝发生问题无人负责的情况。
（2）从内外两方面强化管理中心监督机制。一方面，在管理中心内部要建立严密的内审和内控制度，持续有效监管管理中心权力运用、职责履行等行为规范。对涉及到的信贷、财务等核心部门可以进行必要的定期轮岗核查，防止出现程序漏洞。另一方面，要健全外部控制监管制度。有关监管部门必须各司其职，采取有效措施确保公积金规范运作。同时要完善信息披露制度，引入媒体监督员机制，对挪用、侵占住房公积金等违法行为要及时披露，创造条件鼓励企事业单位职工参与住房公积金的监督管理。
（3）加强部门监督，规范财务核算。对现行的《住房公积金管理条例》和《住房公积金会计核算办法》要加大落实力度，监督、财政、审计部门应认真履行自己的监督职能，做到权利到位、职责到位。司法部门要从法律的角度对资金管理及缴存者行为的规范进行监督，依法对各种住房公积金管理使用纠纷进行审理裁决，依法维护住房公积金使用的规范性与公正性。
3.多策并举，切实提高公积金使用效率
（1）进行体制改造，加强资金流动性。作为政策性金融机构，公积金中心应积极向上级部门申请相关政策支持，一是改革公积金贷款发放制度，在政策层面上允许以市场利率发放贷款，主要用途为向未纳入公积金缴存范围的中低收入群体提供住房信贷支持。二是允许地区间特别是经济发达地区与落后地区住房公积金流通与调剂，在公积金中心实行标准的金融机构运作准则，经试点成功后可逐步形成国家集中决策、地区分散管理、资金统一调拨的住房金融系统。
（2）提高加调低，简化贷款程序，利于操作。应根据市场化原则，充分考虑地区经济发展的不同层次，有针对性的提供差异化的贷款额度，以满足不同地区、不同人群的需求差异；在贷款利率上，可以考虑与商业银行的市场利率拉开档次，实行差别利率，针对中低收入群体可进一步降低贷款利率，发挥收入调节、政策性优惠的作用。在工作程序上，应当简化流程、各部门联合办公，实行一条龙服务，提高公积金贷款工作效率。
（3）加强贷款风险管理体系，健全责任追究制度。
吸收专业人才加入到公积金贷款评估队伍中，从信用、资金用途、还款能力等多方面建立完善的借款人考核体系。同时要实行风险责任追究制度，从流程上全方位规范贷款的发放、管理、控制及回收，严格落实“谁放贷、谁收贷”原则。实现资本良性循环，使住房公积金在保值的前提下不断增值。
（4）在合理范围内扩大公积金用途。应积极寻找途径，拓宽公积金的使用范围， 进一步丰富公积金职能。除购房贷款外，还可以考虑针对特殊人群将公积金用于医疗、养老、补充失业金等方面。应在政策范围内逐渐放宽公积金使用和提取限制，以提升公积金收益、保障储户权益。
参考文献：
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[4]应红.《中国住房金融制度研究》[M].北京：中国财经出版社，2010.05
作者简介：
邓必荣（1976.3-），男，福建省漳平市人，现任福建省龙岩市公积金管理中心新罗区管理部主任。曾先后在银行、财政部门、政府部门任职，比较熟悉财政金融等各方面知识。
（作者单位：福建省龙岩市住房公积金管理中心；福建 龙岩 364000）