基于可持续发展的生态补偿机制研究

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一、生态补偿机制与可持续发展的关系

1980年国际自然保护同盟制定并了《世界自然保护大纲》，在该文件中第一次提出了“可持续发展”一词。《经济、自然资源、不足和发展》一书的作者巴贝尔把可持续发展定义为：在保持自然资源的质量和所提供服务的前提下，使经济的净利益增加到最大程度。《世界无末日》的作者皮尔斯和沃福德提出：当发展能够保证当代人的福利增加时，也不应使后代人的福利减少。总之，可持续发展是一个涉及经济、社会、文化、技术和环境的综合概念，它特别强调生态环境的承载能力和生态资源的永续利用对人类社会发展的重要性。

环境可持续发展是经济可持续发展的基础，是由人类社会的自然属性所决定的。生态环境资源是我们赖以生存的最基本的要素。生态环境资源一方面要遵循生态规律，进行合理的开发和使用，另一方面作为有价格或价值的资源，须遵循资本的属性运行，即要遵循市场规律。生态补偿机制通过对生态环境利用、保护和建设中的多方利益关系的调整，使外部效应内部化，既遏制了生态破坏者的破坏行为，同时又给生态保护者、建设者给予一定的经济补偿，激励人们从事生态投资，以实现人类社会的可持续发展。

二、建立生态补偿机制的实践局限

（一）缺乏基础性的制度支撑

在中国，有关生态补偿内容的法律法规多数属于行政规章制度，立法层次偏低，国家层面的关于生态补偿的法律、法规还没有建立起来。尽管很多地区开展了一些具体的生态补偿实践，但是由于无法可依，无章可循，导致生态补偿难以合理有效地推进。

（二）缺乏协调性的组织管理

在中国自然资源的开发与保护涉及多个行政管理部门，如环保、国土、水利、农业、林业、海洋、工商、卫生等部门均有权实施与该部门相关的环境政策，管理上条块分割严重，这也导致现有的生态补偿政策带有强烈的部门色彩，不能形成一个统一的整体，无法满足维护整个生态系统的需求。一方面，由于缺乏统一的归口管理，导致管理上的混乱，政策冲突现象严重，进而导致生态补偿机制的低效运行。

（三）缺乏长效稳定的财政支持

目前，中国现行财税体制中与生态补偿相关的税收主要是资源税，还有相关的燃油税、对汽车分排放量征收的消费税，以及城市建设维护税、城镇土地使用税和耕地占地税等。尽管其中的一些税种设置的初衷没有考虑环境因素，但客观上对保护生态资源起到了一定的积极作用。尽管如此，独立的环境税的缺失，一方面限制了政府通过税收手段调控环境污染的力度，另一方面又因没有稳定的财政收入而无力进行生态治理。

三、完善生态补偿机制的探索

（一）建立高效透明的法制体系

生态补偿属于多学科交叉的社会性问题，在实践过程中涉及到政府众多的公共管理部门，同时涉及多方利益主体，而且需要补偿的多是弱势群体，因此，更需要依靠法律手段保障其顺利实施。通过立法手段明确补偿的主体、客体、方式、标准；明确生态补偿资金的征收、使用、管理制度；合理界定生态开发过程中不同利益主体之间的关系。

在目前环境产权界定不清的情况下，应首先实现环境使用权和经营权的清晰界定。对于涉及多方利益主体的环境问题，需尽快完善环境立法，并在此基础上对竞争性领域的环境资源使用权和经营权采取市场化的管理模式，加强政府的环境规制。同时，由于国家是个抽象的集合，无法直接控制和管理种类繁多的众多生态资源，因此，生态资源的产权可以采用委托的形式交给人（各级地方政府）行使，同时为规避“失效”，一方面可将生态保护纳入地方政府的“政绩”考核体系，另一方面可引入第三方监督机构，加强监管。

（二）建立科学的组织管理体系

中国实行的公有制产权结构在某种程度上能够更好地发挥政府补偿的方式。但是由于环境保护的责任主要在各级地方政府，中央政府的补偿主要是通过各级地方政府涉及多个部门共同完成，易出现效率下降的困境。因此，中央政府可成立专门的管理机构负责相关的协调管理工作。目前，结合中国的实际，可考虑在流域生态补偿机制中试点推广。流域生态补偿的补偿主体、客体相对容易明确，但不能把流域生态补偿简单理解为下游对上游的补偿，而是上、下游地区同时负有生态保护的责任，由专门的管理机构协调上、下游之间的财政转移支付、产业结构调整、项目引进、异地开发等形式的生态补偿行为，为流域内的利益相关方搭建沟通的平台，逐步推广生态补偿的市场化手段。

同时，可借鉴欧盟的评估经验，建立独立的社会化的第三方监管和评估机制，吸纳多学科的专业人士加入，对生态效益、经济效益、社会效益进行全面评估，对所有的生态补偿项目的运作过程进行全程监管，以保证其公平合理的实施。

（三）建立长效稳定的财政体系

环境问题具有公共物品的属性，需政府干预解决，而政府干预主要是通过财政手段进行。

1、完善现存税费管理体制

“税收三性”决定了征税可以防止政出多门，能够为生态补偿提供稳定的资金支持。因此，尽快完善现有税费管理体制，设立专门的环境税，是我国实现可持续发展的制度基础。

完善现存的税费管理体制可以采用两种方式：一是优化现有的资源税，向所有利用生态资源的企业和个人普遍征收，同时扩大征收对象，将所有的生态资源都纳入征税范围，对非再生性的资源可实行定额税率和比例税率相结合的复合计税方式。二是开征新的统一的环境税，以避免现存税费体制中重叠收费的现象，完善生态保护的税收政策，对环境破坏行为通过征税手段予以限制，对环境保护行为给予税收优惠的鼓励。

2、完善生态补偿机制的相关财政政策

在中央的财政转移支付中，专门建立生态补偿科目，有重点的实行政策倾斜，增加环境治理与保护的专项财政拨款，通过财政贴息、税收优惠等方式鼓励社会资金的参与。通过财政资助的方式，减少生态保护的外部不经济现象，建立低碳经济和环境保护的内在价值体系，使过去的外部成本实现内在化，加大对企业的环境破坏和不作为的惩罚力度，调动企业参与生态保护的积极性。同时，中央和地方各级财政应对企业购置的用于环境保护的设备，可允许其抵扣增值税的进项税额；对污染防治的新技术、新工艺的开发和应用给予税收抵免，鼓励环保型企业上市，可考虑创建绿色环保板块。

（彭诗言，1974 年生，吉林市人，北华大学经济管理学院讲师、吉林大学博士研究生）