《官僚机构》序与跋

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美国于1993年经国会通过并由总统签署了“政府业绩及成效法案”（Government Performance and Results Act）。这是一项旨在更自如地将个人业绩、机构成就和社会目标联系起来的法律，其机制之一就是对政府雇员业绩的评估。

但是，如何进行评估呢？在企业中，雇员得到的报酬是由管理水平而不是由薪俸规模决定的，而且在许多情况下，经常是以其业绩加上公司的总体绩效为基础的。如果企业经营良好，员工就有资格获得奖金；从理论上来讲，奖金的规模要基于每个员工对企业成就的贡献。相反，在政府机构中，报酬绝大部分是由立法机关确立的标准决定的。而且，可用来提升机构总体表现的措施即使有，也多不到哪里去。结果是，政府绩效评估总是很高，因为进行评估的管理人员知道，可压低绩效评级的客观依据即使有，也多不到哪里去。而如果缺乏这样的依据，雇员肯定会为得到的评级过低而抱怨；一些主管的朋友得到的较高评级，则被看做是偏袒的标志。

政府绩效评估希望创造一个花费更少的政府；但费用的真正节约――那种纳税人看得见的节约――是不能通过政府管理的徐图改善来实现的，而是通过削减政府管理的项目完成的。同时，政府绩效评估也愿意削减官样文章；但正像赫伯特考夫曼所指出的，官样文章通常是由有组织的政治集团一手打造的，意在通过制约政府运作方式来寻求保护其自身利益。对许多集团来讲，官样文章越少，意味着收益越少。

显然，现今公众对政府的信心比以前政府做事较少时要低得多。毫无疑问，个中有许多原因――独立媒体的兴起，越南战争和水门事件的影响，以及某些社会问题的增加。但还有一个原因，可能使我们对政府的信心下降，准确地讲，是政府正试图做许多无人可以胜任的事情。

而且，恰好在政府做它力所不及的事情时，经常苦恼于与富有竞争力的企业的比照――并非由于企业雇用的人更好，而由于他们一直针对顾客进行竞争，并非着眼于服务（被控制的）公民。政府绩效评估愿意使政府成为对顾客友好的形象，而且毫无疑问，它也许已成功地促使一些机构提供更好的信息（服务），为政府行政程序提供更清晰的指导，以及在电话只响三声后就接听。如果得到政府机构的款待能像在麦当劳或汉堡王店里接受最低工资雇员的服务一样，那将是一件快事。但几天前参观过麦当劳和我所在的当地邮局后，我却对政府绩效评估――或任何的政府努力――可能会大有改观的前景并不乐观。

这本书体现了一种尝试，即要阐明关于官僚机构大体真实的情况。本书虽然是十年前出版的，但其中心议题无需修改。当然，官僚机构运转的一些细微之处已发生了变化。但就目前来讲，判断政府绩效评估的实际效果还为时尚早。简而言之，即使一些细节被这样或那样地改变了，但宏观图景依然如故。