河北省土地征收中 存在的问题及对策分析

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随着城市化进程的加快，土地征收速度超过了城镇对被征地农民的吸纳速度，这就必然产生被征地农民的安置问题。为了调查河北省征地中存在的问题，课题组以深度访谈法和问卷调查法对被征地农民及各地市相关政府机构进行了调查，共发放问卷200份，回收176份，其中有效问卷89份。基本可以反映出河北省征地过程中存在的问题。

一、征地中存在的问题

(一)征地用途远远超出了“公共利益”的范畴

被调查的89户被征地农户中，共有人口454人，平均每户家庭5.1人，目前共拥有耕地603亩，平均每户6.77亩。2000年至今，89户被征地农民平均每户被征地3.9亩。从征地用途上看，16户被征土地用于“村统一规划、集体开发”，39户用于“高速公路建设征地”，15户用于“企业建厂”，12户用于“开发区建设”，7户用于“南水北调用地”，14户用于“房地产开发用地”。在调查样点中，为公共利益被征地的农户只占7.9%，即使加上模棱两可的“开发区建设”用地，其比重也不过21.4%，即有78.6%的被征地农户是由于“非公共利益”的需要，这与宪法规定的出于公共利益需要可以征收或征用土地的规定完全相悖。

(二)被征地农户生计缺乏保障

在被调查的89户农户中，大部分家庭的年收入（包括在外打工者汇回部分）集中在2500-10000元之间。具体而言，家庭年收入在1000-2500元之间的3户，2500-5000元之间的17户，5000-7500元之间的14户，7500-10000元之间的17户，10000-12500元之间的11户，12500-15000元之间的5户，15000元以上的22户。可见，被征地农民收入上差距很大，但总体水平不高。

从收入来源上看，家庭年收入15000元以上的22户被征地农户其收入主要来源于个体经营，而收入较低的家庭其收入主要来源于外出务工。调研发现，城镇周边地区以及沿国道、省道等交通便利地区经济相对发达，城镇化步伐也较快，对农民有一定的吸纳能力，因而这一区域的失地农民收入水平较高。但在远离城市、交通不便的地区，土地依然是农民主要的、稳定的生活保障，一旦土地被征，农民很难找到合适的工作岗位，其收入水平很低。

(三)征地的政策法规不健全

首先，法定补偿标准不合理。《土地管理法》规定的补偿标准偏低，使农民权益受到侵害，是征地问题产生的主要原因。产生这一问题的根本原因在于补偿安置费用都是按照农业用途确定的，农民不能参与土地因“农转非”而增值部分的分配。在这种情况下，依法确定的征地补偿最多仅能满足农户4.5年的生活消费需要。

其次，“公共利益”界定不清，征地范围过宽。《中华人民共和国宪法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。但未对公共利益作出明确的界定，也没有界定哪些用地不是为“公共利益需要”，实践中各职能部门对“公共利益”作出了各种随意性的理解，征地范围远远超出了“公共利益”用地这个范围。

(四)政策法规不能得到严格执行

首先，地方政府或基层政府征地行为不规范。在关于“土地被征收前你是否得到通知”的问题中，有55.1%的被征地农户回答“知道”，有6.7%的农户回答“不知道”，有38.2%的农户回答“没接到正式通知”。可见，地方政府的征地行为不透明、不公开，没有广泛征集群众意见。由于不公开，导致土地补偿金的分配关系混乱，严重侵害了被征地农民的利益，造成了负面的社会影响。

其次，基层政府非法截留征地补偿款。我国农村土地为集体所有，但集体产权边界模糊不清，这为各种不规范行为提供“钻空子”的机会。某些权力机构与民争利，赚取“低价征高价卖”的巨额差价，购买豪华住宅和高档轿车，直接导致失地农民合法权益受到侵害。

再次，拖欠补偿款。在回收的89份有效调查问卷中，在回答“是否及时地得到了补偿款”时，46户被调查者选择“是”，占样本总数51.2%，20户选择“等了好久才获得”，占22.5%，23户选择“只获得了一部分”，占25.8%。可见，拖欠补偿款现象仍然存在。补偿款的拖欠使原来“靠地吃饭”的农民丧失了主要的生活来源，农民对此意见很大。

二、解决征地问题的对策

(一)征地范围明晰化

第一，用列举法明示哪些项目的建设可以采用征地手段。虽然列举公益性项目十分困难，但中国国情决定必须这么做。因为一旦运用模糊的语言来表述公益性用地项目，政府就有了很大的解释权，政府作为具有自身利益的组织就会将一些非公益性用地解释成公益性用地，从而使只有公益性项目用地才能采用征收手段的规定名存实亡。第二，建立多方参与的争议协调机制。一旦某项目性质的认定引发争议，则应当由法院来进行裁决。在法院进行裁决时，由于案件的特殊性，完全依靠成文的法规条文难以得出令人信服的结论，因为任何一部法律都是不完全的合约，即其不可能规定得完完全全、详详细细、明明白白。所以，需要建立陪审团制度，让社会各界广泛参与案件的审理中，让民众拥有对争议项目性质认定的发言权。这样既可以避免强行征地引发过多的社会冲突，也可以保障公益性比较模糊但又是公众必须的项目建设。第三，列示明显属于商业性用地的项目，以法规的形式明确规定其不得通过征地手段解决用地来源问题。

(二)补偿标准合理化

补偿标准主要有完全补偿（或充分补偿）、合理补偿（或正当补偿、公平补偿）、相当补偿（或叫适当补偿）3种。目前中国规定的补偿范围有：土地费用（土地价款）、青苗补偿费、地上附着物补偿费（机井、树木、沟渠、小房）、被征地农民安置费。从这一规定来看，我国征地补偿属于适当补偿，达不到合理补偿的标准。征地给农民造成的损失是多方面的，比如残余地损失、生态环境破坏损失、交通方便度损失、由于土地减少导致劳动力过剩以及设备利用率降低的损失，等等，这些项目都需要计算并给予补偿。

具体来讲在确定征地补偿标准时应当采取以下措施：首先应开展大量调研，在科学计算和论证的基础上确定补偿标准，确保达到法律规定的“使需要安置的农民保持原有的生活水平”的需要；补偿标准的确定不能仅仅参考土地的历史产出，而是要将土地交易价格纳入补偿标准的确定因素，使农民能够通过征地分享经济社会发展的成果；补偿标准的确定还应考虑农民进城后新的消费水平，使得“土地城市化”和“人口城市化”能够同步推进。

(三)政府行为规范化

一是要完善征地程序、严格规范基层权利部门的行为。征地行为的各环节都应充分尊重农民的知情权，做到公正公开；加大监督和惩罚力度，对于非法截留征地补偿款的行为要严肃处理，对于囤积土地的行为要追究法律责任。二是要加强土地管理，严格控制政府的征地权，明确“土地征收”的界限；对于滥用征地权侵害农民利益的相关职能人员坚决查办，把征地过程纳入规范化、法制化的轨道。

(四)补偿安置方式多样化

积极学习外省市乃至国外的先进经验，创新补偿方式。在创新补偿方式的过程中要积极听取被征地农民的意愿，建立征地补偿安置的协商机制；补偿安置方式的确定要兼顾被征地农民的“眼前利益”与“长远利益”，使征地补偿安置机制能够代替土地发挥 “生存保障”的功能。

（作者单位：河北农业大学商学院）