双重外部的社会规制政策探析

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[摘要]外部可以分为纯正外部､纯负外部和双重外部。其中双重外部的综合社会影响比较难以判断，相应的规制政策很容易发生政策失灵。本文将理论与案例相结合，对双重外部及相应政策进行了剖析，从和谐社会理念的贯彻､政策问题论证､规制方式选择和利益补偿的提供等几个方面提出针对双重外部的社会规制政策的完善举措。

[关键词]社会规制政策;双重外部性;广州“禁止电动车上路”

[中图分类号]D63[文献标识码]A [文章编号]1672-2426(2007)11-0026-03

我国实行改革开放以来，在取得巨大成就的同时也累积了不少社会问题，在此背景下对社会规制政策的研究从上世纪90年代开始受到重视。本文从对社会规制政策的经济学分类切入，着重探讨当前我国双重外部的社会规制政策(以下简称双重外部性政策)。

一､社会规制政策

社会规制是“以保障劳动者和消费者的安全､健康､卫生､环境保护､防止灾害为目的，对产品和服务的质量以及伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定的标准，并禁止､限制特定行为的规制”[1]与其他公共政策一样，我国社会规制政策的主体一般是各级政府及其职能部门，有时是人大或司法机关，其客体是个人或组织及其行为。对社会规制分类，我们既可以从社会学角度按实施领域将其分为环境规制､安全生产规制等类型，也可以从经济学角度按规制目的分为公共物品规制､非价值性物品规制､负外部性规制和信息不对称规制。公共物品规制既涉及消防､防灾减灾等纯公共物品，也涉及医疗､高等教育等准公共物品。对非价值性物品的规制有禁毒､禁枪等。[2]对负外部性方面的规制主要针对水土污染､交通安全等。针对信息不对称的规制主要是涉及生活用品质量､有偿服务等方面的强制信息披露。

二､双重外部――社会规制政策的难点

1.外部及其分类。外部性的规制政策是当前社会规制政策研究的一个热点。外部性问题是由阿尔弗莱德・马歇尔在其《经济学原理》中首先提出的(当时被称为“外部经济”)，后来由他的学生庇古加以充实和完善，最终形成了外部性理论。“所谓外部性，是指某一经济主体的行为未经交易而对另一经济主体施加的成本或收益，前者为负外部性，后者为正外部性”。[3]我们将现实社会中的外部按其性质分为三类:仅具有正外部性的纯正外部､仅具有负外部性的纯负外部和双重外部。所谓双重外部是指具有负外部性的同时也具有正外部性的行为。有两点需要说明的是:本文所讨论的外部都是合法且不违背社会公德的;严格意义的纯正或纯负外部可能并不多见，所以前面所做的只是一个近似的划分。

2.双重外部的特点及对其不当规制的后果。对于纯正外部，一般不需要予以干涉。对纯负外部，则必须实施规制，这是毋庸置疑的。而对于双重外部是否要出台规制政策，则要权衡其正､负外部性的综合影响。道理看似简单，但是实际上解答这个正､负相抵的算式并不轻松。因为很多时候我们难以将其正､负影响量化后进行比较，我们将双重外部的这一特点定义为争议性。面对这样的问题政府往往陷入进退两难的境地。不实施规制，等于纵容该行为的负面影响，有政策缺位之嫌;实施规制则可能由于其争议性而产生一系列不良后果。具体地说:首先，可能造成越位性政策失灵，通俗的讲就是公共政策管了不该管或管不好的事情而导致政策无效或低效。对于双重外部，如果政策主体对负外部性的评估高于实际情况并出台规制政策，就会造成越位性政策失灵。过度的､不适当的规制不但白白浪费行政成本和社会成本，还有可能引发新的问题。其次，使政策主体陷于被动的舆论环境之中。“政策合法性的核心存在于人们内心对政策道义性､正当性和合理性的认可”。[4]而争议性恰恰意味着社会上并没有对某双重外部的综合影响达成广泛共识，政策合法性存在着缺陷。合法性的不足难免会使政策出台后面对大量的反对者，包括被规制对象和一些未牵涉其中但认为被规制行为利大于弊的市民､学者等。拥有正当理由的反对者们在社会舆论方面并不处于劣势，相反则使政策主体陷于被动。再次，可能导致政府的支持率下降。将什么样的社会问题列入政策议程，或者说是否对某项行为实施规制，一定程度上反映了执政者的价值取向和执政理念，反映了各群体之间博弈的结果和他们在社会中地位的高低。当人们发现自己的利益被毫无道理的规制政策所削减，而且自己及所在群体的利益根本不受执政者重视的时候，他们的反对和抵制必然会非常强烈和持久，并可能从对政策的抵制转向对执政者的抵制。在现实生活中，针对双重外部的政策不乏失败的案例，我们应该从中吸取教训以便更深刻地理解并慎重对待双重外部。

三､广州禁行电动自行车――双重外部性政策的现实案例

事件回放。2006年11月14日，广州市公安局召开新闻会，宣布广州将出台规定:从12月1日开始在全市范围内严禁电动自行车和其他安装有动力装置的非机动车上路行驶，不予登记发牌;对于市民保有的电动车，政府不会给予赔偿也不会进行回收。在被记者问到“广州为什么要‘禁止电动车上路’”时，交警部门发言人表示:广州不是第一个“禁止电动车上路”的城市，包括福州､珠海等城市都已“禁止电动车上路”;上海市一直没有“禁止电动车上路”，给其交通造成很大的压力;广州“禁止电动车上路”是根据自己的城市发展规划的需要考虑。另据广州交警部门公布的数据称，电动自行车事故伤亡率较高。2006年1-5月份，广州市区发生涉及电动自行车的事故49宗，伤亡56人。[5]“禁止电动车上路”消息传出后，有支持的声音，但反对的声音也很强烈。电动自行车的生产者､销售者､使用者､潜在使用者和一些学者､市民纷纷表示政府对电动自行车的评价不公，决策依据难以服众，并未充分考虑底层市民的利益。一时间，广州“禁止电动车上路”成了全国媒体争相报道的热点事件。因为社会反响强烈，2007年3月13日，中央电视台《新闻调查》节目对这一事件进行了报道。在发表言论较为自由的网络媒体上，对“禁止电动车上路”的非议更是此起彼伏，延续至今。相应地，半年多来广州“禁止电动车上路”规定的实际执行情况也非常不理想，主干道以外的路段仍有为数不少的市民骑电动车上路。[6]

案例分析。市民购买使用电动车本意是为了方便出行，但大量的电动车上路给城市交通带来了不便，降低了道路使用效率，同时因为产品质量参差不齐和驾驶员技术没有保证，电动车的上路对他人安全造成了威胁。从经济学的角度讲也就是增加了城市整体和其他市民个体的成本，产生了负外部性，应该予以规制。但是为什么“禁止电动车上路”规定出台半年之后反对声仍然不绝于耳，规定执行情况也不尽如人意呢?究其原因，除了使用者众多以及使用者损失没有得到补偿之外，还在于使用电动车是一种双重外部，它具有一定的正外部性。第一，电动车价格低廉，普通百姓都能消费得起，在广州公交运力不足的情况下电动车起到了补充作用，缓解了公交压力;第二，电动车无尾气污染，比汽车环保;第三，电动车的电池可反复充电，比汽车节约能源。这些正外部性使反对“禁止电动车上路”更具正当性，使反对者得到了社会舆论的支持进而更加坚决。这一点我们可以通过另一个例子来印证:在“禁止电动车上路”前不久，广州市政府就已宣布将从2007年开始禁止摩托车在市区范围内行驶。同样是被禁，同样是使用者众多，但“禁摩”并没有像“禁电”那样遭到强烈的反对，政策实施以来波澜不惊。之所以产生如此巨大的反差，除了政策细节因素之外，还有一个重要的原因就是使用摩托车不像使用电动车有那么多的正外部性，它接近于一个纯负外部。可以说广州市的“禁止电动车上路”规定是典型的双重外部性政策，同时也是一个没有妥善处理双重外部争议性的案例。广州市政府没有很好地研究问题的两面性及其可能引发的后果，仅强调电动车的负面影响，简单､粗暴地出台法规对市民合法购买的电动车予以禁行，结果导致了大量市民的反对和抵制，规定的执行面临困境。同时政府还被怀疑与利益集团合谋剥夺底层市民的路权，引发了一定的社会不满情绪，使政府的形象和威信受到损害。

四､对制定双重外部性政策的思考

1.贯彻和谐社会理念:双重外部性政策的时代要求。制定公共政策要考虑不同时期的社会环境。目前，我国正在全力构建社会主义和谐社会，政府必须从过去片面追求经济增长转向经济发展与社会发展并重。社会规制政策是政府履行社会调控职能的重要手段，关系到社会的和谐安定，关系到人心向背。因此，作为政策主体的政府及其职能部门应该做到:一方面要对社会规制政策给予更多的重视，尤其是双重外部这样的政策难点。当然重视并不等同于增大对双重外部的规制力度和范围，而是说要时刻谨记其争议性，在问题的处理上更加认真､谨慎和科学。另一方面是在解决双重外部性问题时要贯彻和谐理念。社会和谐就是社会各种要素和关系相互融洽的状态。政府在双重外部性政策的制定上，应致力于将利益矛盾缓和与化解。负外部性固然是要采取措施予以消除的，但相关群体的正当利益也要有所保护，切不可简单､粗暴地以行政权力一禁了之。

2.重视政策问题的论证:双重外部性政策的合法前提。政策问题的构建与论证是公共政策过程的逻辑起点。[7]具体来说，如何界定政策问题以及将何种社会问题纳入政策议程从最根本上决定了政策的合法性以及未来被认同的程度，进而决定了政策能否有效执行､政策目标能否实现。所以，考虑到双重外部的争议性，在将事关此类行为的问题列入规制政策议程之前，一定要对问题的特征､性质､实质等内容进行缜密的论证。论证的过程应该是一个主体与客体､专家与公众等各方利益主体充分博弈的过程。专家和政府相关人员的优势是他们具备较多的专业知识和较强的分析预测能力，考虑问题也更有大局观念。但是，理论与现实总是有差距的，汉代政论家王充的《论衡》中有这样一句话:知屋漏者在宇下，知政失者在草野。好的决策一定要倾听公众的声音，这也是科学决策､保障公众知情权和参与权的基本要求。

3.选择合适的规制方式:双重外部性政策的核心内容。如果政府最终决定对某一双重外部性问题实施规制，那么根据问题的不同特点选择规制方式是政策制定中至关重要的。社会规制的方式主要有登记､认证､指定､特许､限制､禁止等。“禁止”可以说是众多规制方式中最严厉的一种，但它并不适用于解决所有问题，而且不必要的“禁止”常被批评为是惰政。制定双重外部性政策的目标是趋利避害，所以应以登记､认证和限制等方式为主，尽量避免使用“禁止”的方式。例如在处理电动自行车问题时，完全可以通过限定行驶范围､在某一时间段内办理登记发牌之后永久停止发牌､规定单双牌号交错上路､加强检查并没收超标不合格车辆和无牌照车辆､强制驾驶员参加资格考试､强制佩戴头盔等方式来最大限度地消除负外部性。尽管这些措施执行起来需要更多的成本，但是它们更容易被公众理解和接受，也更符合和谐社会理念。

4.制定利益补偿机制:双重外部性政策的辅助系统。根据亚当・斯密的经济人理论，如果被规制对象的某项正当利益被削减，那么只有在其他方面给予补偿才会减弱其抵制情绪和行动。这里所说的利益补偿是广义的，包括对被规制对象的尊重､关怀和经济补偿等。例如向公众耐心地解释政府实施规制的原因;在政策制定过程中为各方提供表达利益诉求的机会，听取他们对政策细节的意见;提供替代方案以帮助人们解决因实施规制带来的不便;给予人们一定的经济补偿来弥补规制政策造成的损失。试想，如果广州市在“禁电”政策中承诺对市民的合格电动自行车予以有偿回收，那么仅此一条就会使很多车主打消抵制的念头，尽管他们可能仍然心有不甘。所以，在制定双重外部性政策时应当制定好利益补偿机制，以保障双重外部性政策的有效执行。

参考文献:

[1]植草益.微观规制经济学[M].北京:中国发展出版社1992.

[2]张金马.公共政策分析:概念・过程・方法[M].北京:人民出版社，2004.

[3]李瑞昌.公共规制:利益分析与风险分析[A].毛寿龙.公共政策与政府治理[C]上海:上海人民出版社，2006.

[4]｢7]谢明.政策分析概论[M]北京:中国人民大学出版社，2004.

[5]何雪华.广州下月起电动车上路罚50元[N].信息时报，2006-11-15.

[6]傅旭明.广州电动车虽禁难止[N].中国经济时报，2007-06-20.