报关的“自律”与“他律”
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2005年中，人们发现，一种规范统一的《报关委托书/委托报关协议》替代了原先五花八门的委托报关证明文书。据中国报关协会介绍，其使用数量达到了2005年报关单总量的80.5%，且过渡平稳，通关顺畅，企业响应积极。这是报关协会和各地海关根据海关总署公告，第一次运用“自律”“他律”两种机制协同动作的办法，在全国各口岸开展了规范统一报关委托书纸质格式的结果。目的是规范报关操作，配合《中华人民共和国海关进出口货物申报管理规定》（以下简称《申报管理规定》）的公布实施，营造健康有序的海关外部执法环境和市场秩序。根据《海关法》和《申报管理规定》，作为报关单的随附单证，进出口货物收发货人委托报关企业代为报关，必须向海关提交《报关委托书》和具体列明双方责任的《委托报关协议》。以便海关明了双方的法律地位，报关企业履行“合理审查”责任。然而，报关虽已实行多年，但双方使用的委托书格式和相关内容却五花八门、极不规范。
从委托书和协议内容看，格式不统一，项目设置不规范；委托方提供情况不清；被委托方服务无承诺、收费不明码标价、经办人责任不清，直接有违《合同法》和《价格法》的规定等。有的与实际报关前的“合理审查”、填制报关单脱节；有的甚至编造内容，应付海关审单。实际上，当时的委托书仅证明了双方的委托关系，没有为履行“合理审查”责任进行应有的准备，也没有注意企业经营风险的规避和防范。这反映出报关行业守法经营意识，包括维护自身合法权益的意识淡漠。
从填写、签署委托书和协议的操作看，一票一委托，程序甚为繁琐。而且海关要求委托书和协议要盖行政公章，而一个企业只有一个行政公章，委托与被委托双方均感不便。有的企业只好想法变通，甚至加盖私刻的公章，冒名顶替，弄虚作假。
从海关审单作业看，往往只注意审核有无委托书和协议，是否加盖行政公章，而忽略了双方的委托内容和审核报关企业“合理审查”责任的履行情况，不利于严密监管。
因委托报关书面格式存在上述问题，致使海关后续管理和发生行政纠纷以及行政复议、应诉时难以分清当事人责任或举证不力。
上述情况不仅增加了申报差错的发生机率，不利于海关监管和分清当事人责任，不利于全国统一的报关市场的建立，也增大了报关企业的经营风险。
签署委托书和协议是委托报关工作起点，规范统一应从源头抓起。进出口货物收发货人向报关企业提供授权委托书，与报关企业签署《委托报关协议》，是为了明确双方的法律责任，为履行各自的法律责任做好准备。用规范统一的书面格式，来提示双方操作人员履行自己的法律责任，无疑是一种有效的方法。所以，规范委托报关必须从规范统一报关委托书纸质格式抓起。2004年初，中国报关协会提出规范“委托书”的课题后，会同海关总署监管司，从委托书形同虚设、五花八门的状况入手，在全国各大口岸展开调查研究。经过向报关企业、从业人员和海关现场关员征询意见建议，将规范统一工作定位为一次依据《报关行业自律准则》和《中国报关协会章程》展开的报关行业自律行动。并在厦门、福州两个关区选择部分隶属海关进行试点，制定了“明确委托双方法律地位和各自责任；为报关员做好‘合理审查’、填制报关单准备工作创立了规范统一的提示性范本；为报关企业提高管理水平和报关员提高执业素质提供了自律性业务支持；为治理报关市场秩序打下一个良好基础”等4个规范统一的总体目标和实施方案。
这次规范统一报关委托书工作，遵循依法报关、格式统一、内容规范、强化联系、操作方便的思路，中国报关协会建议将《报关委托书》和《委托报关协议》这两个独立的法律文件，印在一起，合印为《报关委托书/委托报关协议》。这一纸质格式的使用，既不会改变报关作业现场流程，又起到了方便企业操作，方便现场审阅和降低成本的作用。
经海关总署批准后，中国报关协会在两个关区的试点工作历时半年之久，效果明显，反映良好。2004年10月18日，海关总署了2004年第35号公告（海关总署关于开展规范统一报关委托书纸质格式试行工作的公告），10月20日又下发了《海关总署关于协助开展规范统一报关委托书纸质格式试行工作的通知》，协助中国报关协会在全国开展了规范统一报关委托书纸质格式的试行工作。同时组成协调指导小组，负责试行期间统筹规划、协调指导和统一格式报关委托书供应等工作。10月下旬，协调指导小组召集41个直属海关和15个地方报关协会开会，以“管得住、通得快”为原则，对规范统一各阶段工作进行精心部署。由此拉开了“自律”“他律”联手规范报关工作的序幕。
经过在全国范围内近3个月的试行后，规范统一的《报关委托书/委托报关协议》得到了委托双方的普遍认可和使用。2005年4月下旬，海关总署再次发出公告和下发文件，要求自2005年5月1日在全国正式启用修订后的《报关委托书/委托报关协议》，这标志着此项规范统一的试行工作胜利结束并转入了常规使用的历史性阶段。
规范委托格式有效地改善了海关监管的基础工作，加强了海关对报关管理的规范性，同时，它也是加强行业自律、逐步实现海关监管、企业自管、行业协会共管的综合治理格局，以“自律”“他律”为机制而协同工作，整饬报关市场的运行秩序迈出的重要一步。从现在运行的状况看，预定的4个总体目标已基本实现，并为逐步实现无纸化报关创造了条件。无论是对海关加强监管、提高通关效率，还是方便、服务企业，都是一件很有意义的事情。
规范统一报关委托书纸质格式创建了一个“自律”“他律”为机制而协同工作的和谐的委托报关氛围。
在此次规范报关工作中，中国报关协会充分发挥了行业组织的协调和组织作用。
“协会为主、海关协助”的定位，为“自律”“他律”两种机制分工合作，进行实质性的综合治理奠定了基础。协会出面听取行业内意见，提出自律要求，并承担事前宣讲等大量的事务性、服务性工作。同时海关予以支持并运用行政方式予以推动并最后落实。这种协作方式，为今后开展有关工作提供了大量有益的经验和工作方法。
配合《申报管理规定》公布实施是服务于海关；格式化文本发挥的提示作用是服务企业；宣讲培训、印制供应和配套的“计算机套打软件”是服务于试行工作的顺利启动和平稳过渡。但是，所有服务又都围绕着“规范统一”要求。这种以服务开路的作法，有效地推动了目标的实现和“磨合”期的缩短。
试点工作在取得“磨合快，震动小”成效的同时，报关协会的影响也随之扩大了。比如北京、青岛等海关试行领导小组根据报关协会汇总的企业反映和实际情况，将启动时间适当推迟到12月中旬，为宣讲培训赢得了宝贵的时间。同时针对接受申报时可能遇到的情况，制订下发了以应付预案为主要内容的《暂行通知》，使接单现场关员有所遵循，使启用规范统一委托书造成的震动降到最小程度，社会反映平稳。从针对委托书形同虚设、五花八门的状况入手调查研究，到选择局部进行试点；从局部试行到全国试行，再到全国正式启用至今，规范统一报关委托书的工作实践已近两年时间。这是中国报关协会和监管司围绕海关总署党组确定的中心工作团结协助、开拓创新、发挥作用的两年。实践证明：报关协会发挥“自律”机制的作用，可以把海关相对短缺的行政资源从一些事务性工作中解放出来。把一些海关想做而不便做、无力做、做不好，但可以通过自律管理解决的工作交给协会，是一个很好的选择。
海关的规范统一要求与协会的配套服务相结合，可以有效提高报关企业管理水平和报关运作效率。一些对此项工作持怀疑甚至反对态度的企业经理和从业人员事后反映:规范统一《报关委托书/委托报关协议》纸质格式的使用，突出了明确双方法律责任、合法权益，对依法经营起到了很好的实际作用，为以“清理整顿”为主的传统作法提供了新鲜内容和注释。实实在在为企业办了一件好事。