监理无委托合同的附属任务引出质量安全事件的反思
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摘要：本文结合笔者多年的工作经验，重点阐述监理过程中因无书面监理委托合同，而引发的质量安全事故后建设行政这部门对责任各方的处理过程，提出几点启示及反思，供监理企业及监理人员作参考。
关键词：质量安全事故；处理；申辩；启示；反思
1 案例分析：
1.1 工程概况
某市某临时辅道（后成为匝道）施工工程全长400米、路宽30米，路基宽约37米，施工前的地形有二道小河溪由东往西横穿该临时辅道，该临时辅道的路基回填厚度约在7.5米和12.5米之间，工程施工内容包括路基、排水工程、沥青路面工程、人行道、绿化工程。原设计排水工程纵向由东、西两端的D1500砼管往K0+260处汇集，然后通过K0+260处的D2200砼管往另外的市政排水管道进行排放。
1.2 该工程临时兴建目的和施工、监理过程及使用情况：
2004年8月初，业主（某市行政职能部门属下的公司）和某施工单位及某监理公司共同参与某市江北东堤主干路段的工程建设。该业主接到市政府的新指令，需在该主干路段北端连接处附近增加本案例所述的临时辅道的施工任务，该业主即找到这两家单位，传达市政府意图，要求施工方在2004年8月中旬开工，9月中旬竣工，兴建目的是作为迎接某个庆典及国际大型会议使用的临时辅道。其使用功能主要是解决临时应急使用，待该辅道完成临时使用功能后，再交给市有关部门按城市道路标准进行重新施工并完成相关配套设施，由于属指令性突击项目，所以业主未办理相关的施工许可证，对于监理单位也只是口头委托，没签定书面委托监理合同。由于该工程任务重、时间紧，施工单位日夜加班在半个月内完成了土方回填及排水施工，但在排水施工过程中出现两节排水管约40的接头空隙，为了赶工，施工单位未征得业主和监理的同意，擅自用红砖砌筑的简易方式连接并局部隐蔽，致使监理未能发现问题并及时采取有效的质量补救措施。该工程完工后业主也未向有关部门办理移交手续。在完成临时辅道使用功能后，项目业主及有关部门也未能根据原计划按城市道路标准进行重新施工，从2004年9月竣工后至2009年6月一直在使用，形成事实上的永久匝道。
1.3 辅道（匝道）路面塌陷事件简述
2009年5月31日17时40分左右，该辅道（匝道）发生直径约2m，深度约3m路面塌陷事件，未造成人员伤亡，但当时交通堵塞近1小时，造成了不良影响。事件出现后，业主方第一时间通知参建各方到达事故现场进行查看，并形成书面报告材料向市有关部门进行详细汇报。建设行政主管部门组织调查组开展调查、处理并责成相关单位做好修补等工作。
2有关主管部门组成调查组调查后的认定意见
2.1 对施工单位的责任认定意见：
以建设行政主管部门为主的调查组经过对临时辅道（匝道）路面塌陷事件调查及现场勘察，分析事件原因，认为施工单位在施工中违反“《建设工程质量管理条例》第二十八条等相关规定：局部排水管道未按施工图设计组织施工，形成质量隐患而引发路面塌陷安全事件，在此质量安全事件中为主要责任单位。
2.2 对监理单位的责任认定意见：
调查组认为监理单位违反“《建设工程质量管理条例》第三十八条和《建设工程监理规范》第5.4.9条的相关规定，未能履行监理职责进行相关旁站监理，未按规定要求对隐蔽工程进行现场检查验收，未能及时消除施工造成的质量安全隐患，负次要责任。
2.3 监理单位的申辩意见：
1）该临时辅道工程施工前业主未与监理单位签订书面的监理合同，只是口头通知，即没有形成合法的合同关系；监理单位不应该承担该事件的责任。
2）项目业主将临时施工的辅道工程做为永久的匝道使用，从国家设计规范的规定来说是不允许的。业主方也是过错方，而不能完全归结于施工和监理单位。
3）施工单位在临时辅道（匝道）质量问题上没有能够按照相关程序规定先提出处理方案报设计单位审核，而是隐瞒质量隐患的事实，在监理单位不知情的情况下擅自处理隐蔽，过错责任应由施工单位承担，不应让监理单位承担责任。
3 行政主管机关处理结果
1）对施工单位在当地辖区范围内建设系统给予通报批评；对其违反《建设工程质量管理条例》的行为依法立案处罚；其违规行为列入企业不良行为记录；责成施工单位及时做出深刻书面检查，企业内部自行开展自查自纠工作，杜绝类似事件的再发生。
2）对监理单位在当地辖区内建设系统给予通报批评。责成监理单位及时做出深刻书面检查，自行开展自查自纠工作，杜绝类似事件的再发生。
4 对监理企业的启示：
1）、该临时辅道工程，业主没有与监理单位签订书面的委托监理合同，且未办理施工许可手续，不符合建设法律、法规要求，但当时业主找到在监理某市江北东堤主干路段的项目监理部，口头通知项目总监监理该附属任务，项目总监出于与业主搞好关系，认为监理地点刚好在旁边，又是原业主工程的附属任务，未报知监理单位就口头答应可以照应看看，没想到出于道义好心，弄巧成拙。
2）、工程建设过程中，不管属于何种原因而赶工，监理方要切记要以工程质量、安全为前提，督促施工单位要严格按照施工图设计及相关法律、法规规定的程序（尤其隐蔽工程）要求组织施工，提示施工方必须报验。
3）、监理人员在监理工作过程中要严格依照施工图设计及相关法律法规实施监理，认真履行监理职责，在隐蔽检查验收、旁站监理等监督过程中不能流于形式看看，必须深入检查，严格把好隐蔽关。
4 反思：
1）、建设行政主管部门作为监督部门，对项目业主不办理施工许可证等报建报监手续有监管不到位的责任。这确实是“政府工程”、“政治工程”、“献礼工程”的共性现象，像这临时辅道的小工程都不办报建，本身就先天不足，到出现问题了，只处罚施工和监理，不处罚业主，何以服众？
2)、本工程的最初使用功能界定为临时辅道，在完成其临时使用功能后，业主方等各相关部门未能及时按城市道路标准进行重新组织施工并完成相关配套设施，久而久之使该临时使用的辅道作为名符其实的“永久匝道”，从2004年9月竣工开始使用了将近5年时间，也给2009年5月31日发生路面坍塌质量安全事件埋下隐患，因此相关部门是否也应该承担一定的责任？
3）、既然业主只是口头委托监理，那么监理单位在监理过程中对一切工程资料应不予签字确认、盖章，因为监理单位和业主签订了书面监理合同才能明确双方的权利、义务、责任，这样才能有约可依，才能避免自身不应承担责任的风险，这是出于道义好心的项目总监、监理单位应该铭记的。