完善我国经济适用房制度的建议
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【摘要】 主要分析了国内对经济适用房制度的三种主要观点以及经济适用房的运行现状,并且对比分析了公认的成功的香港和新加坡经济适用房模式,认为经济适用房在住房保障体系中起着不可或缺的作用。
【关键词】 经济适用房;运行效率;建议
根据2007年颁布的《经济适用住房管理办法》中有关规定:经济适用房是指政府提供政策优惠,限定套型面积和销售价格,按照合理标准建设,面向城市低收入住房困难家庭供应,具有保障性质的政策性住房。
一、国内观点综述
1999年到2005年间是经济适用房的高速发展阶段,但从2005年开始,各界人士对其运行效率提出了质疑。现在对中国经济适用房的讨论主要有以下几种争论:
(一)经济适用房应废止
这种呼声近几年越来越高,持这种观点的人大多是从维护市场公平角度出发,认为经济适用房严重干扰了市场的发展,导致了价格双轨制和市场的不公平竞争。
北京大学中国经济研究中心教授徐滇庆指出:“政府在帮助低收入家庭解决住房困难应当把社会救济和市场机制严格分开,倘若市场交易和计划分配同时并存,寻租几乎是不可避免的后果”。著名经济学家、天则经济研究所所长茅于轼认为:“经济适用房是席卷全国的最大的腐败,经济适用房既没效率又不公平,只有毛病没有好处”。
(二)应加快廉租房的建设以替代或减少经济适用房
呼吁减少甚至以廉租房替代经济适用房的学者认为:经济适用房作为我国房改中解决中低收入者住房的过渡性政策,应随着廉租房和商品房的建设而逐步减少甚至被取而代之。
中国社会科学院城市发展与环境研究中心研究员尚教蔚认为:“经济适用房政策作为我国住房体制改革一种过渡措施,与住房商品化、市场化改革的长远目标并不一致,经济适用房政策实施的时间越长,成本越大,对房地产市场建设(价格双轨)越不利”。中国经济导报李坤民认为:“公房改革的初衷是推进住房市场化,我国中低收入者解决‘住’的问题,不应都靠购买经济适用房,尽快扩大廉租房的范围是当务之急”。
(三)经济适用房应坚持
支持这种观点的主要是一些学者,他们从社会公平的角度出发认为经济适用房应该坚持。首都经贸大学城市学院邢亚平认为:“从现在的房地产市场行情看,土地价格和房价正处于一种缓慢的持续上涨中,部分中低收入者的收入增长赶不上房价和地价的增长。这部分人需要借助政府的优惠政策来解决住房问题。如果取消经济适用房,将导致一部分人永远也买不起房子”。旅美作家薛涌认为:“即使像美国这样的发达资本主义国家,经济适用房也扮演着重要角色。对经济适用房政策,我们应该逐一认真研究,以制定中国经济适用房的政策”。
寻租问题的产生归根结底是由于政府的只能确实和监管不力,导致了经适房的过度市场化。廉租房虽然可以在很大程度上解决低收入者的住房问题,实现“居者租其屋”。这并不符合中国的居住文化深――人们更倾向于“居者有其屋”,还会出现住房“夹心层”。
一个社会里大部分人都是中间收入阶层,随着房价的不断上涨,将大部分的人推向市场化的商品房,既不公平也不现实的,只会激化住房矛盾。经济适用房在运行中出现的各种问题并非是不可解决的,应继续坚持经济适用房的建设并加以政策上的完善。
1998年采用经济适用房政策是为了解决中低收入者的住房问题,目标是建立和完善以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系。而在实施的十多年间经济适用房的运行效率低下、问题突出,最主要的问题归结起来主要存在于以下几个方面:
(一)购房主体的错位
在我国现行收入信用体制不完善的状况下,对中低收入者的界定和审核显得模糊不清,政府和购买者之间存在着严重的信息不对称,导致了众多高收入者趁机购买经济适用房,政府对低收入的补贴反而转嫁给了高收入者。
如在北京,购买者符合中低收入,且是家庭住房困难户资格的人占北京人口总数的60%～70%,而经济适用房政策能解决的仅有2%左右的真正低收入人口,政策的真正受益者是中高收入阶层。在2005年REICO工作室对北京、太原、西安三大城市的经济适用房调查中发现,真正销售给低收入者的经济适用房除了太原刚达到50%,北京和西安均只有22.3%;而北京和西安销售给高收入者的比例分别达到了25.8%和32.9%,均高于销售给低收入者的比例。
(二)经济适用房本身既不经济也不适用
根据经济适用房的定义,经济适用房应该具有经济性和适用性两种特征:经济性是指其价格适当、中低收入家庭通常能够承受,具有较强的可支付性;适用性是指住房设计建造标准符合居民的需要,面积适当、功能适用、交通便利、公用配套设施齐全等。
建设经济适用房制度设计的初衷,就是保障低收入者能够买得起普通住房,享有基本的居住条件。而现实的情况是,即使是相对廉价的经济适用房价格,也超出了大多低收入群体的经济承受能力。另外,经济适用房在设计和户型上的不合理也是普遍存在的问题。如济南首批经济适用房均为51.07至63.04平方米的一室一厅,但有一种户型为中间没有隔断的通房,客厅和卧室联为一体,没有孩子住的地方。对于现在以三口之家为主的城市家庭来说,这样的设计和户型显然是完全不适用的。
(三)经济适用房的位置问题
由于经济适用房的经济性是政府通过土地划拨供应、免除有关税费、规定开发商的利润上限等手段来实现的,对于要实现利润最大化的企业来和目前将土地收入作为大头的政府来说,势必会通过各种方式降低其成本。
其中最明显的就是将经济适用房大规模建在偏远郊区,这些区域的交通和生活配套设施都及其不完善。即使低收入者能承受相对廉价的经济适用房,但高昂的上下班交通费用以及周边不便的生活设施所引起的生活综合成本的上升,也是他们无法接受的,最终导致了供给和需求的异位,不断出现经济适用房 “弃购”现象。
三、国外经验总结及比较
我国的经济适用房还在不断的摸索中,各种机制并不健全。香港和新加坡的住房政策经过几十年的探索和实践, 已形成了相对完善而又有各具特征的成熟体系,是国际上公认的经济适用房的成功模式。香港实行居屋与公屋并举的住房社会保障制度,现在香港600多万人口中,有10%的人住在居屋,35%住公屋,住在私人住宅的则有55%(其中不到10%是100平方米以上的豪宅)。新加坡从上世纪60年代开始,便大力推行“居者有其屋”计划,倡导和帮助没有能力购买私人住宅的家庭购买(而非租赁)公屋的使用权。现在85%的人住在由HBD建设的组屋中,其中92%的低收入家庭拥有自己的房屋。香港和新加坡成功最主要的原因在于以下两个方面:
1.高效、专门的组织机构
香港自兴建公屋以来成立了房屋委员会(简称房委会),全面统筹有关政府公屋的供应、编配及管理工作,形成了一个以房委会为核心的庞大机构,负责从建设、维护、资格审查到物业管理和社区服务的全过程。
新加坡的HBD作为国家开发部下属的法定结构, 全权负责所有的公屋房产及其规划、建设和管理业务。1960年开始实施的《土地征用法》赋予了HBD强制征用土地的权利,这一法规不仅为新加坡大规模的新城建设和公屋开发提供了可能,也使得HBD的政策更加强硬有力、运行也更加有效率。
2.雄厚的资金支持
香港房屋委员是自负盈亏的独立机构,在保障资金支持上香港采用了“以屋养屋”的策略。房委会除通过出售居屋和出租公屋取得收入外,还通过出租公屋的商业设施和停车场获取巨大收益。据统计,1993～1994至2003～2004的11年间,公屋运作赤字为120.36亿港元。但同期,仅出租屋苑附属商业设施的收入就达216.02亿港元。在扣除50%给政府的红利后,其余额就基本上可以弥补公屋运作的赤字。
在提供住房专门机构的资金支持以及维持持续运营方面,前者主要通过贷款和补贴的方式对出售型公屋和小面积的低收入家庭套型进行了重点扶持, 后者则通过1968年的《中央远大基金法》规定:国民可以抽调他们在CPF 储备中的80 %用于购房, 前提是他们必须按月将规定的金额存入个人的CPF 账户。
四、建议
通过对香港和新加坡模式进行对比分析,发现两者成功的原因最主要的是他们都成立了高效、专门的组织机构对经济适用房进行管理,并拥有强大的资金支持,这也为我国经济适用房的建设提供了一些借鉴经验。
(一)建立专门的经济适用房管理机构,健全资格审核和房屋销售机制
建议政府通过建立专门的经济适用房管理委员会,形成一种更有效的建设、开发、分配和运营模式。管理委员会应设置为政府支持下的非营利性组织,独立于其他机构,负责经济适用房从选址、设计、建造到销售和管理的全过程。通过统一专门化的管理,不仅可以改善政府在经济适用房提供中的缺位现象,还可以建立起更加严格和健全的审核制度,减少寻租行为,避免购买对象的错位。
经济适用房管理委员会可以给中低收入者在购买经济适用房申请贷款时提供贷款担保,使得需要购买经济适用房的人能够获得银行的贷款支持,可以大大减少因经济适用房“不经济”带来的弃购问题。
(二)借鉴香港“以屋养屋”策略,保证经济适用房管理委员会的运行资金
相比于新加坡主要依靠行政力量保证HBD的资金需求,香港更多的凭借市场力量, “以屋养屋”策略具有强大的可持续发展能力,更值得我们借鉴。
经济适用房是一项长期且投资巨大的民生工程,我们不能希望完全依靠财政资金的支持。“以屋养屋”的策略不仅能保证经济适用房管理委员会的基本资金需求,还能略有盈余,这就大大减轻了财政压力。在我国经济适用建设中,也可以因地制宜的采用“以屋养屋”策略,在经济适用房小区中配以部分商业设施,如商场、商铺和停车场等,在保证低收入者住房的同时,利用附属商业设施创造收入,弥补经济适用房低价的亏损,减少对财政的依赖性。经济适用房管理委员会不仅实现了地位上的独立,还达到了经济上的独立,真正地自负亏盈、独立运作。
(三)加强经济适用房周边配套设施建设
目前新加坡和香港的公屋大都建在了新城, 从中居民们完全可以获得购物、医疗、教育、娱乐等多层次的享受和服务。香港的居屋大多在外环线外,但是交通和生活设施都非常完善。每套房子的建筑面积虽然狭小,但周边的绿化和公共配套设施却非常齐全。将经济适用全部建在市中心是不现实的,但考虑到经济适用房购买者的工作和生活需要,政府可以采取一定的措施吸引商业设施主动建在经济适用房周边,政府还应加大周边交通网络的建设。