北京:创新体制机制保障改善民生

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加快发展社会事业，全面改善人民生活，一直是为中国各届政府高度关注，成为经济社会发展的重点问题。改革开放30年来，中国的民生问题得到了大幅度的提升。去年召开的党的“十七大”明确提出实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求：“必须在经济发展的基础上，更加注重社会管理，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”

北京市围绕构建社会主义和谐社会大局，以关注民生、重视民生、保障民生、改善民生为出发点和立足点，统筹推进民生领域各项改革，着力解决涉及群众切身利益的关键问题，努力使发展成果惠及民生，取得了明显成效。

推动义务教育均衡发展促进教育公平

教育是民生之基。自1978年以来，北京在教育领域率先投入到解放思想、实事求是的思想解放进程中，在经历了1978年-1985年的“拨乱反正、正本清原”阶段之后，1986年《义务教育法》正式施行，北京市制定了地方实施办法和全面普及九年义务教育的意见，在全国最先达到国家“普九”验收标准。1993年以来，基础教育全面实行市、区县、乡镇“三级管理”的体制。1998年开始，办学体制改革得到进一步深化，国家包揽举办各种教育的局面结束，以政府办学为主、社会力量积极参与、多种形式、多种体制的办学格局已经形成。

2007年北京市安排10.53亿元固定资产投资投向教育领域，政府投资进一步向郊区县转移，农村基础教育办学条件明显改善，薄弱环节得到加强。重点支持了名校办分校、深山区中学搬迁寄宿制学校、达标校、农村及城区薄弱校、操场改造等工程。政府投入的连续增长，极大的改善了教育基础设施条件，提升了教育发展实力和水平。

为维护教育公平，北京市还实施了义务教育经费保障机制改革和“两免一补”政策，将义务教育经费全面纳入财政预算。目前，北京市先后对城八区公办学校义务教育阶段学生免收杂费，对农村户籍的学生、城乡低保家庭学生、残疾学生免交教科书费，对山区学生、城乡低保家庭学生、残疾学生每人每年提供300元助学补助。同时，北京市采取多种有效措施，保障了40余万流动人口子女接受义务教育的权利。

强化社区卫生服务缓解群众医疗难题

医疗是民生之需。2000年，《北京市城镇医药卫生体制改革实施意见》以市政府文件的形式下发实施，2001年，北京市开始实施以基本医疗保险为基础，大额医疗互助、企业补充保险、公务员医疗补助、特困人员医疗救助为补充的多层次的医疗保险体系改革，农村卫生改革工作随后也正式启动。

为缓解群众“看病难、看病贵”问题，2007年北京市公共卫生和基本医疗市政府固定资产投资12.7亿元，主要支持全市社区卫生服务中心（站）标准化建设，进一步完善社区卫生服务网络，构筑公共卫生和基本医疗服务网底。建成了167个标准化社区卫生服务中心和2137个社区卫生服务站。推动了社区卫生服务运行机制改革，对社区卫生服务中心（站）常用药品和医用耗材实行集中招标采购、统一配送、零差率销售和收支两条线制度，社区药品平均价格下降了30%，有效降低了群众的就医负担。

在三级医院之间实行部分检验结果通用互认成功经验的基础上，2007年启动了二级医院部分检验结果互认通用工作；实行分时段预约挂号，加大全市各三级医院门诊分时段挂号预约比例；实行错峰出诊制度，保证并增加专家出诊时间；开设简易门诊，解决慢性病人定期开药、复查和普通病人体检、健康咨询等医疗需求，分流门诊就诊人员；医疗机构推行通用统一门诊病历，2007年底实现门诊病历全市“一本通”。

改革公交地铁票制方便市民出行

目前，北京市的机动车保有量已经突破320万辆，机动车保有量的快速增长给北京交通造成了很大的压力。为方便群众出行，北京市积极落实“公交优先”政策，并在全市地铁线路实行一票制低价政策，城区和郊区公交线路统一就低实行四折优惠。新的票制票价方案体现了惠民、便民的原则，凸显了公共交通的公益性定位。通过低票价政策，引导市民优先选择公共交通出行，2007年底公交出行比例达到34.5%，同比提高4.3个百分点，公交车平均提速40%以上。地铁五号线去年10月份开通以来，轨道交通日运送量从170万人次增长到现在的平均270万人次，最高峰达到291万人次。以上政策的实施，大幅度地减少了市民的出行时间，有效缓解了交通拥堵，城区空气质量也有所改善，受到群众普遍欢迎。

加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系

社会保障体系是人民生活的“安全网”、社会运行的“稳定器”和收入分配的“调节器”。北京市重点针对无保障老年人、在校学生及学龄前儿童等群体，出台了一系列社会保障政策，截至2007年底，养老、医疗、失业保险的覆盖率分别达到93%、92.6%、92.6%。

一是稳步提高城乡居民社会保障相关待遇标准，城乡社会救助体系已经基本建立。2007年，北京市调整提高了低保标准，城市低保标准由310元调整到330元，农村低保标准也有相应提高，3个近郊区实现了城乡低保标准的统一。2007年，全市享受城市最低生活保障的有14.7万人；享受农村最低生活保障的有8万人。提高农村特困户危房翻建数量和标准，全年为1085户农村特困户翻建维修住房3211间，超额完成计划。制定特困家庭大学新生子女入学救助政策，共为1838名低保家庭子女发放高等教育救助资金732万元。完善农村最低生活保障制度，建立农村低保正常的增长机制，累计已有8.1万人享受低保，实现了“应保尽保”。

2007年，北京市出台了《城乡无社会保障老年居民养老保障办法》和《新型农村社会养老保险试行办法》，并于今年1月1日起正式实施。建立了统筹城乡、标准一致的福利性养老保障办法，标志着北京市城乡居民养老保障制度将实现全覆盖。根据新的政策，凡具有北京市户籍，年满60周岁以上的无社会养老保障的城乡居民均纳入保障范围，受益人口为70万人。目前的保障待遇标准为每人每月200元。

二是积极探索建立保障基本医疗、城乡统筹发展的新型医保政策，扩大医保覆盖范围。2007年，北京市调整医疗保险政策，将符合条件的社区卫生服务机构及时纳入医疗保险定点，将职工门诊大额互助报销比例由50%上调为60%，对大医院与社区卫生服务机构双向转诊所发生的医疗费用取消定点机构的限制，将退休人员社区慢性病治疗费用纳入医疗保险报销范围。2007年，实施了“一老一小”医疗保障制度改革，将本市150万城镇户口的在校学生及学龄前婴幼儿和30万城镇无医疗保障的老年人纳入医疗保障范围。到2007年底，参保人员达146.4万人，占“一老一小”总人口的81.5%。

同时，北京市还提高了新型农村合作医疗补贴标准。2007年出台政策保障了农民人均筹资水平的增长，全市筹资总额达到5.6亿元，共有268.2万农民参加“新农合”，参合率达89%，参合农民年人均筹资额为220元。逐步向住院与门诊医疗费用统筹兼顾过渡，逐步向扩大补偿受益面、减轻农民疾病负担过渡。

完善保障性住房政策体系

住房保障是民生的一个重要领域。北京市的住房体制改革先后经历了建立住房公积金制度、废除住房实物分配，存量公房出售、城市建设拆迁政策体系形成等系列房改措施。近年来，北京通过实施廉租房、经济适用房、危旧房改造等政策，解决了28.3万户居民的住房问题，通过对377个老旧小区进行整治，完成了147万平方米、300多栋楼房的平改坡，有效地改善了城镇居民的住房条件。2007年，北京市全年300万平方米“两限”房、200万平方米经济适用房、30万平方米廉租房建设和收购任务全部得到落实，截至目前，累计建成经济适用住房1400万平方米，通过实物配租和发放租房补贴，解决了2.6万户最低收入家庭的住房困难。新的经济适用房和廉租房管理办法已经颁布实施，在巩固城市住房困难低保家庭“应保尽保”基础上，将廉租房保障范围扩大到低收入住房困难家庭，住房保障政策体系进一步完善。

积极推进其他民生领域的改革

北京市逐步完善各项促进就业政策，着力帮扶城乡就业困难群体，截止到2007年底基本消除城乡“零就业家庭”。深入推行劳动合同和集体合同制度，较好地解决了农民工工资拖欠问题。

2007年，北京还建立临时价格干预机制和生活必需品供应保障机制。针对北京市近期生活必需品产生的价格波动，为保障市民的基本生活，市政府出台了专门应对生活必需品供应的应急保障机制和价格干预机制。针对粮食、食用油、猪牛羊肉、牛奶、鸡蛋、液化石油气等重要商品，实行提价申报和调价备案制度。此外，为了消除物价上涨给低收入群体带来的生活困难，北京市去年10月已经启动生活必需品价格波动的应急救助方案，对每户低收入市民每月补助20元。

在充分调研论证的基础上，为了继续推进以改善民生为重点的社会管理体制改革，北京市去年底成立了市委社会工委(市社会建设办)。社会工委的成立，有利于整合社会管理资源，健全群众利益协调机制，把群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化轨道，推进形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的首都社会建设新局面。

民生领域改革面临深层次的挑战

目前，随着群众对民生问题的日益关注和不同社会群体利益诉求的多元化，群众对社会公平的要求更加强烈，北京市在民生领域还面临着一些深层次的体制机制问题。

一是城乡之间的公共服务和社会保障水平仍然存在一定差距，统筹城乡解决民生问题的任务还很艰巨。尽管近年来北京市不断加大投入和改革力度，但远郊区县的公共服务基础设施和城区相比仍然比较薄弱。农村居民社会养老保险覆盖率为35%，而城区已经达到93%，各项民生政策还需要加大向远郊区县倾斜的力度。

二是各项民生政策还有待衔接配套。当前，改革的综合配套性和统筹协调性大大加强，尤其是民生领域的改革，更需要多部门协同、多项政策配套，形成整体合力，统筹推进。例如今年起实施的新型农村养老保险政策，还需要劳动保障、民政、财政等部门进一步研究制定实施细则并逐步完善。

三是民生问题越来越成为全社会关注的焦点，人民群众还有很多生活需求尚未得到有效解决。今后，民生领域还会面临更加复杂、更加敏感的形势。要有效解决这些民生问题，还需要更大的智慧。

进一步加强民生领域改革

北京市委、市政府十分重视保障和改善民生工作，今年北京市《政府工作报告》明确提出要“着力解决民生问题，着力化解社会矛盾，着力加强社会管理，着力营造欢乐祥和的社会环境”。在2008年重点改革任务安排中，北京市提出要把改善人民生活、让人民群众得到更多实惠作为改革的出发点和落脚点，使改革始终得到人民拥护和支持，促进社会和谐。

在日前召开的2008年全国经济体制改革工作会议上，北京市发展改革委梁昌新委员在讲话中提出，下一步，北京市将继续坚持以人为本，加大体制机制创新，推进基本公共服务均等化，努力实现“五无目标”，即“无零就业家庭、无城镇危房户、无重大重复上访户、无社会救助盲点、无拖欠工资问题”的目标，更好地改善人民生活。在七个方面加大机制体制改革的力度。

一要完善农村地区学生、城市困难家庭学生、特殊教育学生的助学政策，保证来京务工人员子女接受义务教育。

二要研究落实医药卫生体制改革的具体方案和措施。强化社区卫生服务功能，推行社区卫生首诊制、双向转诊制和家庭医生服务模式。完善医疗服务体系，加快郊区医疗中心建设，推进优质医疗资源向郊区转移。

三要进一步扩大和促进就业。完善“零就业家庭”就业动态帮扶机制。健全劳动关系协调机制，保障劳动者合法权益。完善企业工资支付监控、工资支付信用和工资保证金制度。

四要多渠道解决群众住房困难。加快健全廉租住房制度，将廉租住房保障范围扩大到低收入住房困难家庭。加强经济适用住房的建设和管理。

五要继续推动公交优先发展。按照整体推进、分级负责、分步实施原则，将公交低票价政策逐步向郊区农村延伸。

六要加快建立覆盖城乡的社会保障体系。继续完善城镇职工基本医疗保险制度，调整职工基本医疗保险报付结构，提高门诊特别是社区用药报销比重。完善“一老一小”医保政策，解决部分门诊药费报销问题，增加大病医保种类。加大政府补贴力度，完善新型农村合作医疗统筹模式和补偿政策。出台劳动年龄内无医疗保障城镇居民参加医疗保险的政策，实现城乡医疗保障制度的全覆盖。推行医保报销“一卡通”。逐步做实基本养老保险个人账户，提高企业退休人员基本养老金水平。实施新型农村社会养老保险改革方案，落实城乡无社会保障老年居民养老保障办法，为符合条件的70万老年人每人每月发放200元福利养老金，基本实现城乡养老保障制度的全覆盖。完善社会救助制度，健全对低收入人群的救助措施，实现社会救助全覆盖，做到“无社会救助盲点”。加强养老和福利设施建设，提高居家养老服务水平。大力发展慈善事业。

七要完善公共财政体系。进一步调整和优化财政支出结构，加大民生投入，并突出向农村、基层和社会事业发展薄弱环节倾斜，推动加快建立改善民生的长效机制。优化资源配置，集中力量建设一批社会公共服务设施，引导政府投资向城南和农村转移，促进社会公平，为建设社会主义和谐社会首善之区提供坚实的体制机制保障。

（作者单位：北京市发展和改革委员会经济体制综合改革处 本刊记者赵雷整理）