论我国工业遗产保护法律制度的构建

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[摘 要]工业遗产是我国宝贵的文化遗产,其历史、科技和审美价值重大,然而随着城市化和现代化的推进,工业遗产不断遭到破坏。界定不明、于法无据、职责不清、保护不力是我国工业遗产法律保护的现状。我国应当制定一部保护工业遗产的全国性法律法规,明确工业遗产认定标准,对其实行分级分类管理,完善法律责任追究制度,鼓励公众参与。

[关键词]工业遗产保护;法律制度;鉴别认定;公众参与

一、工业遗产的定义及其价值

1.工业遗产的定义

我国国家文物局在2006年4月18日(即“世界工业遗产日”)在无锡组织召开中国工业遗产保护论坛,通过了《无锡建议――注重经济高速发展时期的工业遗产保护》,其中对“工业遗产”下的定义是:“具有历史学、社会学、建筑学和科技、审美价值的工业文化遗存。包括工厂、车间、磨房、仓库、店铺等工业建筑物,矿山、相关加工冶炼场地、能源生产和传输及使用场所、交通设施、工业生产相关的社会活动场所、相关工业设备,以及工艺流程、数据记录、企业档案等物质和非物质文化遗存”。

2.工业遗产的价值

工业遗产的价值体现在多个方面,包括历史价值、社会价值、科技价值、审美启智价值、独特性价值和稀缺性价值等等。工业遗产是地域精神的重要载体,见证了时展水平和社会风貌特征。工业遗产往往是城市的名片,是城市核心竞争力的重要源泉。保护工业遗产,不仅可以强化市民的乡土意识和民族自豪感,促进当地文化创新,还能够增添城市色彩和魅力,促进城市旅游经济的发展。

在后工业化时代悄然来临、城市新陈代谢加速的背景下,某些遗产在工艺、场地类型和景观方面濒临消失,保护工业遗产刻不容缓。

二、我国工业遗产法律保护的现状

联合国教科文组织《保护世界文化和自然遗产公约》将遗产主要分为文化遗产、自然遗产、文化与自然双重遗产三大类,并没有为工业遗产单独分类。我国1985年加入该《公约》,至今尚未建立对工业遗产保护的法律体系,相关工作欠缺而滞后,具体体现在:

1.保护法规空缺

我国至今没有一部直接针对工业遗产保护的法律法规。在业已颁布施行的相关法规或文件中,包括《中华人民共和国文物保护法》、《城市紫线管理办法》、《关于加强对城市优秀近现代建筑规划保护工作的指导意见》、《关于加强文化遗产保护的通知》、《关于加强工业遗产保护的通知》等,与工业遗产保护关系比较密切的,只有2006年国家文物局下发的《关于加强工业遗产保护的通知》,但其仅是一个通知,没有权威的法律效力。全文仅5条,只是对工业遗产保护做了原则性规定,对保护主体、保护措施、各地方政府的责任等没有说明,对违反行为也没有惩戒性规定。也就是说,即使工业遗产被蓄意破坏,司法机关在追究其责任时也无据可依。

2.保护主体缺失

从时间上看,工业遗产主要是指鸦片战争以来的有价值的工业遗存。工业遗产一方面是文化遗产的重要组成部分,一方面并不与之完全等同。此外,工业遗产与文物的关系也存在着交叉性,有些工业遗产属于文物保护对象,但更多的工业遗产,并不属于文物保护对象。所以,文物保护部门并不想当然就一定是工业遗产的保护主体。那么,工业遗产的保护主体该如何界定?是以文物部门为主,还是以建设部门为主?或是再行设立新的职能部门?抑或是以原产权单位为主?这些都是亟待解决的问题。

3.评估标准待明确

显然,并非所有的工业遗存都是工业遗产,哪些是该保护的工业遗产,如何辨别?辨别的主要标志是其科技价值还是建筑价值或是艺术价值?工业遗产应保留遗存中的“优秀”部分,还是有“代表”性的部分?是否那些曾经带来巨大污染或能耗巨大的工业遗存就没有价值?这些问题必须明确回答,为此须要尽快建立工业遗产的评估标准。

4.政府职能缺位

各地政府考虑自身利益,对文物保护单位及工业遗产的申报并不积极。国家文物局局长单霁翔曾指出:“一些地方政府过去不愿多申报,认为被列入‘国保’单位,不仅在其利用方面会受到制约,而且对其周边环境的开发也会受到约束” 。所幸的是有一些地方政府,比如北京、上海、江苏、广东、陕西、大庆等省市,已经认识到工业遗产对城市风貌与创意经济建设的特殊作用,出台了一些保护政策,并积极开展工业遗产保护工作。

三、我国工业遗产保护法律制度的构建

1. 定一部专门保护工业遗产的全国性法律法规

制定这样一部法律法规的目的是使我国工业遗产保护达到理想效果,另一方面,应力图在工业遗产评价、保护及利用措施上与国际标准具有可比性,以便将来进入国际清单和数据库。为达上述目的,应在法律法规中明确与规范以下内容:

(1) 评估标准:以辨别确认需要得到保护的工业遗产,理顺工业遗产与文物、世界遗产的关系。

(2) 保护原则与目的:并不必要将所有的工业遗产实行完整性的保护,那么保护的基本原则有哪些?

(3) 主要及相关职责主体:解决以哪个行政部门为主,职权如何分配的问题。

(4) 保护性规划与专家介入机制:保护工作中,规划一定要先行,注重发挥专家的智囊作用。

(5) 切实可行的保护模式与手段:明确是否采用分级分类保护标准,工业遗产保护区如何划定等问题。

(6) 处罚规定与应急机制:确定处罚的标准,发挥其威慑、教育作用。

2. 建立对工业遗产的鉴别认定制度

(1) 建立对工业遗产的鉴别认定标准

首先,鉴别认定哪些工业遗产应得到保护。其次,区分各处工业遗产的不同保护程度。第三,明确每处工业遗产应保护的重点部分,比如对外观的保护一般重于对室内的保护。

工业遗产的保护范围不能过大,否则将失去重点,实施保护时受到人员、资金等条件的限制;保护范围也不能过小,否则将会使某些珍贵的工业遗产被损毁。在参照历史学、社会学、建筑学和科技、审美价值准则的前提下,对于符合下列条件之一的工业遗迹,可考虑将其确定为有保护价值的工业遗产:

①旧有工业建筑或布局具有较鲜明的时代或地域特征之一的,或在相应时期内具有唯一性或稀有性,或具有全国影响性等特点的;②工业设施、设备在规模、造型、结构等方面在相应时期内具有唯一性或稀有性,或具有全国影响性的;③曾在全国、全省同行业排序靠前或产量多、质量高、开办早、品牌影响大、工艺先进、商标或商号全国著名的;④和当地历史上著名工商实业家有关的企业、厂房、生活设施或公益建筑等。

从时间跨度上来说,鸦片战争以后到改革开放以前的工业遗迹应是挑选的重点。

(2) 建立对工业遗产的鉴别认定程序

要想真正有价值的工业遗产凸现出来,其鉴别认定程序相比鉴别标准而言,重要性有过之而无不及。在工业遗产鉴别流程设计中,下列步骤的理性设置是必需的:

①各地、各有关部门、企业根据普查情况,汇编整理登记资料;②设定公众(包括非利益相关群众)申报的时间与采信空间及奖励程序;③建立专家咨询体系,由文化、规划、建设、历史、档案等方面的专家组成评估委员会,根据工业遗产认定的标准,提出评估意见;④文化、规划、建设、档案等行政部门建立会商制度,根据专家意见,研究确定工业遗产目录;⑤确定的工业遗产目录报同级政府审核公布;确定进行保护的工业遗产参照《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国城市规划法》规定的文物保护单位和历史街区的管理办法实施管理,并考虑在国家层面为工业遗产的保护制订保护条例;⑥列入目录的工业遗产按照文物保护单位评审标准,对符合条件的分别申报市级文物保护单位、省级文物保护单位、全国重点文物保护单位。

3. 建立对工业遗产的分级分类保护制度

可考虑按以下标准对各类工业遗产进行分级分类保护标准设定:

(1) 分级分类标准

可考虑将工业遗产分为省级、县(市)级两个保护层次(不设国家级工业遗产保护层次,是因为具有此类“潜质”的工业遗产会被认定为各级文物保护单位),由相应层次的文物保护主管部门进行分级认定;同时,可设立准工业遗产保护单位这一类别,以使社会各界充分认识到其潜在文物与经济价值,以作“后备干部”式的留意与预备性保护。

(2) 分级分类后的保护措施

对工业遗产进行分级分类,是为了更有针对性的提出和落实保护措施。针对不同等级的工业遗产,拟提出以下保护措施:

4. 建立工业遗产保护公众参与制度

公众参与是指人民群众参与政府公共政策与行为的立项、起草、审查、实施等环节并提出意见,行政机关决定是否采纳并及时反馈的活动。公众参与是联合国教科文组织《保护非物质文化遗产公约》所确定的基本原则之一,《公约》第15条明确规定:“缔约国在开展保护非物质文化遗产活动时,应努力确保创造、延续和承传这种遗产的社区、群体,有时是个人的最大限度的参与,并吸收他们积极地参与有关的管理。”事实上,公众参与是非物质文化遗产得到有效保护的必要与必经途径,因为文化遗产的生命力与原创力在民间,工业遗产同样是如此。要利用各种媒体,普及工业遗产保护的知识和理念,引导、帮助民众参与工业遗产保护工作,最终形成政府、非政府组织乃至社会个体都关心、爱护并参与工业遗产保护的局面。具体的制度设计可以参照环境保护领域中的公众参与制度。

5. 建立工业遗产保护中法律责任追究制度

威慑、惩罚与教育,是法律的主要功能之一,工业遗产要想得到有效保护,建立相关法律责任追究制度与程序必不可少。如今我国各类遗产屡遭破坏,重要原因之一在于破坏者的法律责任没有被追究,而其更深层次的原因又在于立法、执法不到位。

从程序法上来讲,要明确法律责任追究的法定主体和职责,这是完善执法责任制和责任追究制的前提。要进一步明确行为规范,严密工作流程,增强针对性、操作性和实效性;要着重落实、分解执法依据,理顺执法关系、落实执法主体;要严格按照相关法律法规的规定,认真履行告知义务,合理履行职责;要严格时限,不容拖拉,提高执法的效率和准确性。

从实体法上来讲,要明确规定法律责任的实体内容,包括规定破坏工业遗产应承担的民事责任和刑事责任等。

参考文献:

[1] 张林.国务院发力文化遗产保护,不申报者文物局就指定[J].望新闻周刊.2006

[2] 陕西省工业交通办公室、陕西省文物局.陕西省工业遗产普查工作方案[E].2008.

[3] 季卫东.法律的程序意义[M].北京:中国法制出版社.2004

[4] 聂武钢,孟佳.工业遗产与法律保护[M].北京:人民法院出版社.2009