甘肃省户籍制度改革现状及对策研究
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摘要:中国城镇和农村二元户籍制度是造成城乡经济、社会发展二元结构的一个重要制度因素。加快现存户籍制度改革步伐,逐步减小和消除其对劳动力自由流动、合理配置的阻碍及对经济社会协调发展的制约是一项艰巨而紧迫的任务。在分析甘肃省户籍制度改革的现状的基础上,总结了甘肃省在户籍制度改革中所存在的相关问题,并提出了相关的对策建议。
关键词:甘肃省;户籍制度;改革现状;对策研究
所谓二元户籍制度是把户口分为农业户口和非农业户口,分开进行住户和人口的管理制度,其主要内容是掌握和控制人口和住户的自由迁徙。自从1958年1月9日中国第一部户籍管理法规《中华人民共和国户口登记条例》的颁布和实施标志着中国二元户籍制度的正式形成,到现在为止其已经有半个多世纪的历史了。二元户籍制度是计划经济时代的遗留,是国家为了加快经济发展步伐,实施工业化战略,防止城市膨胀,维护社会治安的产物。城乡分割的二元户籍制度在当时的历史环境下为推动国民经济发展的确起到了重要的作用,但是随着中国市场经济体制的建立和不断完善,城乡经济社会发展差距的不断扩大以及其与科学发展观和建构和谐社会等重要思想之间的矛盾,在客观上要求必须改革现存的二元户籍制度。二元户籍制度改革就是取消农业户口和非农户口的划分,逐步实现城乡统一的户口登记制度,实现人口的自由迁徙,为城镇居民创造一个平等的工作环境和生活环境。
一、二元户籍制度改革研究现状
基于城乡分割的二元户籍制度与市场运行机制、经济社会发展要求以及新的历史阶段的战略目标和战略思想之间的矛盾日益凸显,无论是在国家层面还是相关学术研究者都对这一问题有了一定程度的清楚认识和相关探讨。从国家层面来讲,从建国初,中国实施工业化战略开始到目前为止这段历史进程中,国家都是根据不同阶段国民经济发展对劳动力资源的需求状况以及工业化城市发展的具体需要而对户籍制度进行了一系列相关修改[1],其出发点是靠限制农村劳动力的自由流动和牺牲广大农业人口的利益来支持城市工业的发展,在总体上城乡户籍制度二元分割的格局并没有改变。从学术研究者的角度来讲,学者已清楚地认识到二元户籍制度的弊端及其改革的必然性。但在其研究的侧重点有所不同。有的学者致力于研究如何以渐进的方式,有步骤、分阶段改变现存的二元户籍制度,以降低由于利益格局的重大调整对整个社会所带来的负面影响,比如说,崔元峰、冯华在分析了迅速改革二元户籍制度的一些负面影响后,提出了二元户籍制度改革不可冒进的观点[2]。而大多数学者的研究主要集中在总体上分析现存二元户籍制度的弊端并提出相关的改革措施。比如说,周海娟、殷资在深入分析了二元户籍制度所存在的问题基础上对改革户籍制度提出了一些政策建议[3]。张润君等从制度经济学的角度对户籍制度改革进行了解读,并提出了从制度刚性和制度嵌入性两个方向来改革[4]。汪立华在比较国内外户籍登记和管理体制的基础上,提出了中国户籍制度的改革方向[5]。李若军对小城镇户籍改革试点问题做了相关分析并提出了小城镇户籍制度改革的具体措施[6]。这些学者的研究在总体上具有重要的指导意义。
二、甘肃省户籍制度改革现状
甘肃省由于特定地理位置的限制,其经济发展水平,城市基础设施建设,教育医疗卫生等公共服务,政府职能改革等方面较发达省份还有较大差距,且省内区域间资源禀赋、城镇经济发展水平及人口空间分布等方面极不平衡,所以甘肃省无法像河北、重庆、山东等地区一样快速取消农业户口和非农业户口的划分,采取统一的城乡户口登记制度,必须以小城镇户籍制度改革为试点,逐步推进最终实现城乡户籍制度的统一。根据《国务院批转公安部小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍制度意见的通知》(国发[1997]20号)精神,并结合甘肃省实际,2000年3月21日甘肃省政府批准并通过了省公安厅制定的《关于小城镇户籍管理制度改革实施方案》,确定兰州市永登县红城镇、兰州市榆中县和平镇、金昌市永昌县河西堡镇等十七个经济社会发展水平较高的小城镇为首批城镇户口改革试点地区,这标志着小城镇户籍改革试点工作在甘肃省正式拉开了序幕,并形成了一套包括指导思想、实施范围、实施条件、审批程序在内的完整的改革方案。
三、甘肃省进一步推进户籍制度改革的对策研究
1.加强配套制度改革,做好户籍制度改革配套工作
由诺斯制度变迁理论中的路径依赖现象[7]可以得出,以往形成的制度对现在和未来的制度演进会产生深刻的影响,沿着既定的路径,制度变迁有可能进入良性循环的轨道,但也可能顺着错误的路径往下滑。二元户籍制度是在特殊的历史环境中,人为设计出来的一种制度规则,其经过长期的自我强化,已经形成了一套包括城乡分割的就业、教育、医疗卫生服务、社会保障等在内的完整的制度体系,所以改革二元户籍制度的工作是一项牵一发而动全身的系统性的工作,其改革涉及多个利益主体,如果做不好相关的配套工作就会使整个户籍制度改革工作陷入一种无效率的状态,甚至会在一定程度上强化二元户籍制度的作用。为了进一步更好地推进二元户籍制度改革,为实现城乡统一的户口登记制度创造有利条件,甘肃省应该在整个市场化、工业化、城市化的现实大背景下对户籍制度改革进行总体的规划。
2.加快城市经济快速发展,提高吸纳外来劳动力能力
户籍制度改革是否顺利的外部约束条件可以说是城市基础设施建设和医疗卫生、社保等公共资源,城市创造的就业岗位以及城市生态环境的承载能力等能否满足涌入城市的农村劳动力的需求。由于甘肃省大量的农业人口长期居住在农村且从事比较简单的农业劳动,收入水平低下,生活环境恶劣,其对城市生活在心理上有一种向往,伴随着户籍制度的逐步放开,大量的农业人口离开农村转移到城市,从第一产业转移到第二产业和第三产业。在这种情况下,如果城市相应的基础设施建设规模跟不上,创造的就业岗位无法吸纳转入的劳动力资源,整个城市会陷入城市膨胀状态,转入的农村劳动力不仅没有实现预期的收益而且在一定程度上恶化了城市居民的生存环境,加深了城乡居民的矛盾,给政府的管理工作和整个社会的稳定带来巨大威胁。
3.探索切实可行的改革模式,逐步推进改革深度
自甘肃省小城镇户籍改革试点工作拉开序幕到现在,甘肃省户籍改革工作已取得了显著成绩。但是随着经济社会的发展,尤其是小城镇经济的不断发展,其连接农村和城市“桥头堡”的作用日益凸显,小城镇实现城乡统一的户籍制度的要求越来越迫切。为适应城市化要求,甘肃省在现阶段应考虑对县以下城镇和乡村人口的户口实行开放式管理,即把现在的农业户口和非农业户口管理制度统一为一种管理制度。政府取消“农转非”指标政策,不对县级一下城镇和农村人口实行“农转非”计划指标管理和控制。而对于实行开放式户籍制度管理模式的县级一下城镇和乡镇的剩余劳动力在转入大中城市方面应该分类考虑,对城市化程度较高的兰州市、嘉峪关市和金昌市应该严格实行国家的“农转非”计划指标,根据城市劳动力的需求数量和城市自身人口容纳能力,科学合理的确定指标数,防止城市人口膨胀以及农业基础地位的削弱。而对与城市化水平较低的天水市、平凉市等其他十个城市应该放松户口迁移准入条件,适当增加“农转非”计划指标数量,积极引导农业人口合理有序地向城市地区和二、三产业转移。在对外来劳动力户口管理方面应该以促进当地经济发展,产业结构调整,提高整体劳动力素质、提高科技创新能力等为主要目标。具体来讲,对外来的优秀大学毕业生,重点大学毕业生和其他高科技人才实行自愿落户的政策。对外来的在本省兴办第二,三产业及高新技术产业的劳动者,在权衡其所兴办产业对本省经济社会发展利弊的基础上,对满足要求的劳动者及一起居住的亲属的户口进行办理。对外来务工的一般劳动者,应该在综合考虑其在居住年限、收入状况、居住条件等方面是否满足户口迁入准则,对满足条件的务工者应及时办理城市落户。通过有步骤、分类别的户籍制度改革,不断为甘肃省实现城乡统一的户籍登记制度开创道路。
4.政府要及时转变观念,切实保障广大进城农民利益
二元户籍制度改革是由政府主导,对政府部门来说,其已经认识到改革户籍制度是经济社会发展的客观要求,但在对户籍制度改革终极目标把握方面,相关部门常常陷入以户籍制度改革为切入点,加速农业人口向城市转移,达到提高地方城市化水平的目标。在这个观念的引导下,地方政府把改革户籍制度,增加转移人口数量,追求城市化速度作为政绩考核的一部分,而广大农村劳动力在城市并没有实现与城市居民同等的待遇,导致户籍制度改革陷入无效或混乱状态。市场经济鼓励一切主体在遵守法律的前提下,尽自己的最大努力来追求财富,但是现存的二元户籍制度并没有给农村居民创造一个与城市居民同等的追求财富的机会,这样会加深进城农村人口对城市居民的矛盾,甚至会滋生进城农村人口的犯罪行为。
5.加强城乡文化交流,构建和谐价值观
城市居民由于长期享受户籍制度所带来的特殊利益,以及长期的城乡分割造成城乡居民在文化观念、价值观、生活方式等方面的差异,随着户籍制度改革对这种利益格局的逐渐打破和农村人口的大量涌入,城市居民为维护自身利益便极力阻碍户籍制度改革。所以相关政府应该创造条件,加强城乡居民之间的文化交流。农村居民进城后应通过不断接受教育,主动接受先进的城市文明、生活方式和思维方式;通过提高自身的劳动技能主动适应工作岗位的需要,出色地完成工作。广大城市居民应实事求是,客观地评价进城农村劳动力对城市经济社会发展所作出的巨大贡献,积极接受农村居民所带来的先进的文化,做到城乡文化的不断交融,最终在共同的文化观念下,形成一个和谐的价值观,减少冲突,实现城乡居民的和谐相处。
参考文献:
[1]刘贵山.1949年以来中国户籍制度演变述评[J].天津行政学院学报,2008,(1).
[2]崔元峰,冯华.户籍制度改革不可冒进[J].开放潮,2001,(9).
[3]周海娟、殷资.论二元户籍制度的问题及改革措施[J].综合管理,2007,(6).
[4]张润君.制度的刚性与嵌入性研究――对户籍制度改革的解读[J].甘肃行政学院学报,2006,(4).
[5]汪立华.中外户籍登记与管理制度的比较[J].廊坊师范学院学报,2002,(3).
[6]李若建.小城镇人口状况与小城镇户籍制度改革[J].人口与经济,2002,(4).
[7]诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海:上海三联书店,1994:134.