国家“十一五”时期公共服务发展评估

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[摘 要] 本文以“十二五”规划中提出的基本公共服务重点领域为基本框架，建立基本公共服务指标体系，从基本公共服务水平、基本公共服务进步、基本公共服务差异三个维度，对“十一五”期间基本公共服务发展水平进行评估。研究发现“十一五”时期各地区基本公共服务水平明显上升，基本公共服务进步程度存在一定差异，公共服务水平落后地区进步更快，基本公共服务地区差异缩小，基本公共服务水平总体趋同。

[关键词] “十一五”期间； 均等化； 基本公共服务； 地区差距

[中图分类号] C93 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2013）04-0020-05

党的十报告指出，要加快健全基本公共服务体系，实现均等化目标，在“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”上继续改善取得新进展。十所提出的这一目标，不仅是面对新时期不平衡、不协调、不可持续等方面严峻经济社会挑战的应战之策，也是对改革以来社会公平政策体系的探索与创新。

从国家具体规划来看，“十一五”规划首次确定了实现基本公共服务均等化的目标。这是科学发展观指导下的第一个五年规划，明确提出“发展必须是科学的发展”，要坚持以人为本，转变发展观念，创新发展模式，提高发展质量，实现治理转型。 “十一五”规划还创新性地界定了政府的公共服务和社会治理的主要领域。 “十二五”规划更加全面明确地规定了公共服务的领域和标准。“十一五”规划和“十二五”规划已经成为中国政府向公共服务型政府转型的标志。

一、文献综述

从广义上讲，政府行使公共权力的一切行为都具有公共服务的性质，即政府公共行政的核心就是服务。从狭义上讲，公共服务是那些能够直接满足公民生活、生存与发展的各种直接需求和影响公民福祉的政府职能。政府提供公共服务的能力（包括覆盖水平、保障能力等）不仅是发展的手段，也是促进发展的目的。就标准而言，公共服务又可以分为基本公共服务和一般公共服务。根据《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，基本公共服务，是指与民生密切相关的公共服务是一定发展阶段下满足公民基本需求的公共服务。除去基本公共服务外，都属于一般公共服务。政府作为公共服务的重要参与者，必须促成公共问题解决。[1]

对公共服务的评估框架经历了一个从一元到多元深化的过程。胡鞍钢等曾经使用地区差异系数分析了中国各地区人口、教育、科技、文化、卫生、环境保护、基础设施建设、人类发展指标的差距，直观地揭示了各地区在社会发展方面的差距。[2]从国内外文献来看，有关地区间公共服务差异问题的研究文献可以分为四个方面： 一是通过探讨教育、卫生、医疗等非现金收入（ Non- cash Subsidies） 或实物转移（ In-kind Transfers）来研究收入不平等问题，如Rolf Aaberge等认为公共服务以非现金收入的形式缓解了收入不平等。[3]二是有关财政均等化的议题，如Acemoglu等指出， 不能一味地强调公共财政覆盖的范围， 而是要考虑公共支出才是有效的。[4]三是有关公共服务政策的地区差异问题研究，认为公共服务政策在不同地区间存在多样性和差异性，并导致政策效果差异。[5]四是通过构建评价指标体系来评估我国公共服务省际差异状况，如任强建立公共服务均等化水平指标体系，对2000年至2006年公共服务水平的差异进行测算，认为中国省际间公共服务水平差异有扩大趋势。[6]

然而，究竟什么样的指标体系才能客观全面的评估公共服务的发展？学者们并没有达成一致。这既源于公共服务概念的包容性，也由于公共服务边界的模糊性。公共服务作为政府职能，其内涵是随着发展阶段改变的。国家“十二五”规划明确划分了公共服务九大领域，这对建立当前公共服务评估体系具有政策性借鉴意义。此外，对“十一五”时期公共服务地区差异的评估并不多见。从评估操作来看，以往研究更多关注公共服务水平。事实上，基本公共服务均等化的程度与公共服务水平（与经济发展能力相关）和公共服务进步程度（与中央和地方供给能力和政策相关）两方面指标相关。“公共服务进步”也应该成为衡量公共服务变化趋势的重要指标。在基本公共服务均等化演进过程中，公共服务水平是存量，公共服务进步是增量。一般来讲，经济发展水平较高的地区，公共服务水平（存量）相对较高。

二、分析框架与指标体系

（一）公共服务发展评估的分析框架

与经济发展一样，公共服务进步是非常重要的衡量指标。公共服务水平越高，增长空间越小，进步程度反而越小。对于公共服务水平较低地区，实现对公共服务高水平地区的追赶，关键靠公共服务进步程度。进步程度作为基本公共服务的增量，更能体现基本公共服务的发展趋势。将公共服务进步融入公共服务发展评估体系，有利于更加综合全面准备地衡量基本公共服务均等化走向。本研究在此基础上，增加了地区差异，分为地区公共服务基础水平、进步程度、地区间差异三个角度来分析。这三者共同构成公共服务均等化发展综合评估体系。（见图1）

（二）基本公共服务指标体系构建

由于基本公共服务是凝聚了多项客观指标的综合指

图1 公共服务发展评估分析框架标，笔者采用综合评价方法进行评估。基本公共服务可以概括为三大方面：一是基本生存服务，包括公共就业服务、社会保障、保障性住房等；二是基本发展服务，包括教育、医疗卫生、文化体育、民政等社会事业中的公益性领域；三是基本环境服务，包括公共交通、公共通信、公用设施和环境保护、公共安全等。这三方面可作为一级指标。在二级指标的选取上，充分考虑“十二五”规划规定的基本公共服务九大重点领域，并对每个二级指标选择客观、可测的2至3个代表性指标作为三级指标，构建基本公共服务指标体系。在此基础上，基本公共服务指标体系可以划分为3项一级指标、9项二级指标、17项三级指标，基本涵盖“十二五”规划指出的基本公共服务重点领域（见表1）。

（三）指数计算

对应于公共服务发展综合评估体系，指数方面分别计算基本公共服务水平指数、基本公共服务进步指数和基本公共服务差异系数。基本公共服务水平指数的测算方法主要借鉴了联合国人类发展指数（HDI）的测量方法，基本思路是根据每个评价指标的上、下限阈值来计算单个指标指数（即无量纲化），指数一般分布在0和100之间，再根据每个指标的权重最终合成基本公共服务水平指数。此种方法测算的指数不仅横向可比，而且纵向可比；不仅可以比较各省（区、市）综合发展相对位次，而且也可以考察每个省（区、市）综合发展的历史进程。

在计算各地区基本公共服务水平指数的过程中，由于各个指标的单位不同，需要对指标进行标准化处理。如果指标是正向指标，无量纲化计算公式如下：

逆指标采取无量纲化计算公式：

其中，将第i个指标的实际值记为Xi，权重为Wi，下限阈值和上限阈值分别为Ximin和Ximax，无量纲化后的值为Zi。

根据联合国开发计划署2010年最新公布的人类发展指数的新计算方法，指标合成采用几何加权平均法。[7]将各三级指标得分按对应权重几何加权平均即为当年基本公共服务水平指数得分。将五年的基本公共服务水平指数得分累计起来求平均值，即为该地区在“十一五”期间的基本公共服务水平指数得分。

其中ei代表第i年的基本公共服务差异系数，Si代表第i年各地区公共服务指数的样本方差，ω代表第i年的各地区公共服务指数的平均值。ei越大，代表地区间差距越大；反之则越均等。本文计算数据主要来源于2006-2011年中国统计年鉴及国家部委网站。

三、基本公共服务均等化评估结果分析

（一）基本公共服务水平普遍提高

从各地区的公共服务水平指数来看，“十一五”是各地区基本公共服务水平普遍发展时期，各地区基本公共服务水平均有明显提高。其中，北京、江苏和上海明显高于其它地区。从四大经济地理板块来看，东部地区基本公共服务水平一直较高，东北地区公共服务水平次之。西部作为2006年公共服务水平最低的地区，在2010年已经超过中部地区。这表明，在过去五年中，西部地区的发展不仅仅体现在经济指标上的进步，同时也在公共服务方面获得了实质性的发展（见表2）。

说明：东部地区包括北京、天津、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东。中部包括：河北、山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南和海南。西部包括：内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆。东北包括：辽宁、吉林和黑龙江。

图3 公共服务水平指数与人均GDP散点图（2010） 从基本公共服务水平指数与人均GDP指数散点图来看（见图2、图3），随着人均GDP增长，基本公共服务水平有所提高。各个地区公共服务水平与地区经济发展水平具有一定的相关性（相关系数为0.58，为中等相关水平），但是地区公共服务水平不能单纯地被认为是地区经济发展的结果。各个地区具体实施的公共服务政策对公共服务水平具有重要影响。2010年基本公共服务水平指数与人均GDP指数的相关系数R22（0.58）显著大于2006年的R12（0.50）。这很可能是公共服务的发展受到了国际金融危机的影响。危机后，经济发展相对落后地区，公共服务发展减缓，致使2010年公共服务与经济发展拟合水平略高于2006年水平。

（二）基本公共服务进步呈现差异

“十一五”时期各个地区的基本公共服务均呈现出进步态势。从各地区比较来看，公共服务的进步程度有明显差异。2006-2010年期间，东北地区的公共服务指数提高了7.5%，东部地区提高了16.4%，中部地区提高了13%，西部地区提高了17.9%。因此，西部地区进步最快，东北地区进步最慢。西部地区公共服务的快速发展，正好解释了“十一五”末期，西部地区公共服务水平超过中部地区的原因。

图4 “十一五”时期基本公共服务进步比较从基本公共服务各项二级指标增长幅度来看，除就业服务和住房保障两项二级指标外，其他指标均有所增长。社会保障增长最为明显，其余依次是公共文化、公共教育、基础设施、环境保护、医疗卫生、公共安全。从一级指标来看，基本生存服务（3.84）、基本发展服务（3.8）、基本环境服务（3.48）都得到了一定提高，而且提高水平比较接近。

图5 “十一五”时期各项基本公共服务进步：2010年/2006年 为了进一步分析公共服务进步状况，笔者将“十一五”分成两段，分别讨论公共服务进步程度（见表3）。比较而言，公共服务发展在前半程（2006-2008年）和后半程（2008-2010年）有明显差异，前半程的进步速度明显高于后半程。各个二级指标在2006-2008年期间的增长幅度普遍高于2008-2010年期间（医疗卫生和公共安全在两个时期相差不多），这表明“十一五”期间的上半程公共服务进步程度相对较高。针对这种现象，笔者认为可以有两种解释。其一，2006年的公共服务发展水平相对于2008年较低，增长空间更大。其二，2008年全球金融危机以后，在一定程度上也影响了各地区的公共服务投入水平，在客观上也制约了公共服务的增长幅度。具体来看，“十一五”时期进步较快的指标有社会保障、公共教育、公共文化、基础设施、环境保护五方面。

增长指数散点图（2006-2010） 基本公共服务进步是否与经济增长相关呢？从各地区基本公共服务进步指数与GDP增长指数散点图来看，公共服务进步速度并没有随着人均GDP增长增加，说明公共服务进步与人均GDP增长并没有显著相关关系（R2

（三）基本公共服务地区差距趋同

“十一五”差异系数变化的趋势显示，全面各地区基本公共服务差距正在缩小，各地区基本公共服务已经走向趋同。从各地区基本公共服务差异系数来看，2006-2010年各地区基本公共服务水平的差距有所缩小，基本公共服务呈现趋同之势。只是在金融危机之后，2009年地区基本公共服务差距略微拉大，但2010年基本公共服务水平差异系数再次下降。

指数差异系数变化趋势 从各地区二级指标相对差异系数来看，除就业服务受金融危机影响差异系数扩大外，各类基本公共服务差异系数明显缩小（见表4）。其中，住房保障、基础设施、公共教育、环境保护的差异系数缩小较多。这说明，不仅基本公共服务在各地区间趋同，而且具体的基本公共服务指标也是普遍趋同的。就具体趋同化速度而言，基础设施的趋同化速度最快，其次是环境保护和公共安全，住房保障和公共教育的趋同化速度也较快。从一级指标来看，基本环境服务趋同化速度最快，其次是基本发展服务和基本生存服务。

五、结论

对“十一五”期间基本公共服务发展水平进行综合评估，主要发现如下：“十一五”期间各地区和各类基本公共服务水平明显提升：从地区比较来看，“十一五”初期基本公共服务水平低的地区，进步较快，导致全国各地区间基本公共服务差异缩小；从内容来看，基础设施等基本环境服务趋同化速度较快，各类基本公共服务地区差距缩小。受金融危机影响，2008年后地区趋同化水平降低，就业服务趋同化水平降低，2009年又出现升高趋势。初步分析表明，基本公共服务水平与经济发展呈现中等相关，基本公共服务进步程度与经济发展速度并不相关，因此，基本公共服务均等化程度主要取决于政策导向和公共服务供给能力等方面因素。

“十一五”是中国基本公共服务大发展时期，这也体现了政府正在逐步实现由增长型政府向公共服务型即民生型政府的转型。在“十二五”规划以及未来相当长的一段发展时期内，全面、公平地发展公共服务仍旧是国家治理转型的重中之重。后金融危机时代，应该把保增长与确保公共服务稳步发展结合起来，进一步推动经济社会转型，促进基本公共服务均等化，进一步提高各项公共服务的覆盖率和保障水平，使经济发展成果普惠全体人民，“多谋民生之利，多解民生之忧，”为确保实现全面建成小康社会奠定制度基础和民生基础。

[参考文献]

[1][美]罗伯特·B·丹哈特，珍妮特·V·丹哈特.刘俊生，译. 新公共服务：服务而非掌舵[J].中国行政管理，2002（10）.

Robert B. Denhardt， Janet V. Denhardt. The New Public Service： Serving， Not Steering. Chinese Public Administration，2002（10） .

[2]胡鞍钢，邹平.社会与发展[M].杭州：浙江人民出版社，2000.98-134.

Hu Angang， Zou Ping. Society and Development . Hang Zhou： People's Publishing House of Zhejiang，2000.pp98-134.

[3]Rolf Aaberge， Manudeep Bhuller， Audun Lang.rgen， Magne Mogstad.The Distributional Impact of Public Services when Needs Differ. Journal of Public Economics，2010（94）.

[4]Acemoglu， Daron and Thierry Verdier. The Choice between Market Failure and Corruption. American Economic Review ， 2000，Vol . 90，No. 1.

[5]Andrews Rhys， Martin Steve. Regional Variations in Public Service Outcomes ： the Impact of Policy Divergence in England，Scotland and Wales. Regional Studies，2010 （44）.

[6]任强.中国省际公共服务水平差异的变化： 运用基尼系数的测度方法[J].中央财经大学学报，2009（ 11）.

Ren Qiang. The Difference in the Change of China's Inter-provincial Level of Public Services： A Measurement Based on the Gini Coefficient . Journal of Central University of Finance and Economics， 2009（11）.

[7]UNDP. Human Development Report 2011.p168.

（作者： 胡鞍钢，清华大学国情研究院院长，清华大学公共管理学院教授、博士生导师； 王洪川，清华大学公共管理学院博士研究生；周绍杰，清华大学公共管理学院副教授，北京 100084）