新型城镇化 实现社会包容性

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为了分享中国和亚洲其他国家的减贫经验，提出更多的政策建议，中国国际扶贫中心与亚洲开发银行区域知识共享中心联合举办了亚洲城市贫困和包容性城市国际政策研讨会，邀请约90名来自亚洲国家中央和地方政府的代表、以及智库机构（包括中国国际扶贫中心）和发展伙伴方（包括亚洲开发银行、泛美开发银行、联合国开发计划署和其他国际组织）的专家学者，于2013年6月24日在江苏省宿迁市举办。

二十年来，许多发展中国家迅速发展，成功跻身于中等收入国家行列。虽然GDP的增长有利于减少极端贫困，但每天消费低于2美元贫困线的贫困人口数量却下降缓慢。从某种程度上来讲，亚洲经济的包容性发展仍然有很长的路要走。

经济增长给贫困人口分布带来了双重影响：一方面，现在世界上绝大多数贫困人口并非分布在最贫穷的国家，而是分布在中等收入国家。以每天2美元的贫困标准来看，全球约有74%的贫困人口居住在中等收入国家。另一方面，经济增长和城镇化相互作用，越来越多的贫困人口逐渐集中在城市地区。

过去，在亚洲中等收入国家，尤其是在中国，减贫主要是农村问题。现在，减贫已成为促进城市发展，构建包容性宜居城市的重要途径。

多维的城市贫困

亚洲开发银行主任经济学家 阿明・鲍尔（Armin Bauer）

在关注城市贫困的问题之前，首先要明确贫困的一些基本问题和概念。在东亚地区，整体的贫困发生率是在不断降低的，这就意味着整个增长确实变得越来越包容，但情况是不是真是这样这样？就并不简单了。

在增长的过程中，如果按照1美元贫困线，减贫会变的相对简单，靠经济增长就可以完成，其过程是容易的。但是如果按照2美元的贫困线来执行，就会变得很复杂，会受到诸多阻挠，需要一个综合措施。

如今，亚洲大部分国家将过多的注意力放在农村的减贫工作，而城市减贫并没有相关的进程，也没有涉及到减贫的方法。然而城市减贫是多维的，不光跟收入有关。有时城市贫困问题会带来政治问题，当它发展到一个极端就会如此。

例如，巴西之所以会出现示威活动，导火索就在于巴西政府实行了一项公交费用提价的措施，老百姓因此不满。亚洲整体也面临着这样的趋势，很多贫民居住的空间很狭小，人均不足6平方米，这直接导致他们有强烈的不幸福感和不平衡感。

亚洲还存在一种公寓式建筑，很多贫民会住在里面，人口密度非常高，一旦发生事故就是重大事故，传染性会非常强，对于妇女来说则更加危险。

所以需要解决的是创造增长、创造就业，还要解决更多根本性的问题，比如气候、污染和灾害问题。住在溪流、谷底、河边的人，如果水体污染会直接对他们的生命健康造成极大的威胁。这些城市贫民健康的问题，包括儿童的健康和生存问题，如果不能及时得到解决，将会爆发更多不可预见的后果。

因此城市贫困的概念要发生转变。过去都是搞经济增长，这是非常危险的做法，真正要做的是给人们基本的生活条件，比如说人民是否有足够的公共空间。只有做到“来人靠经济，留人靠环境”，才能均衡发展。

最后，还有城市规模和贫困化的问题。比如农民工从农村到上海去工作，并不是一开始就到上海，而是到附近的一个小城镇，所以要关注小城镇的发展。要解决小城镇基本的贫困问题，首先要发展交通，其次是就业，还包括一些相关的水电设施等基础设施建设。

流动人口和城乡联系

中国农业大学经济管理学院教授 林万龙

在过去的三十多年，中国的减贫工作取得了巨大的成就。而现在也面临着新的挑战，其中之一就是快速城镇化推进过程中产生的日益庞大的1.5亿、未来可能会增加到2.5亿到3亿的流动人口。

传统意义上，贫困的定义是经济贫困，新的定义则应该是多元贫困。长期以来，延续至今的贫困政策都是将城市、农村作为两个不同区域、不同群体来看，这样的分割思路会导致农村流动人口长期出现贫困脆弱性，包括就业不稳定，2009年，中国有超过一半的人口没有签定劳动合同；医疗和安全的保障风险，绝大多数用人单位没有为流动人口缴纳保险；还有妇女的贫困风险，仅有四分之一的妇女获得生育险。

传统意义上来看，农村的主要风险是脆弱性、非包容性，土地制度、政策、户籍制度的存在，使大量的失地人民难以共享城镇化成果。

从2003年开始，我国在农村公共服务领域取得了很大的成绩，2006年免除了农业税，2009年开始实施医疗保险。与之前相比，这些政策取得了很大的进步，但是如果看公共服务体系，会发现农村和城市是两个不同的体系。举例来说，新农合必须回到户籍所在地报销，异地报销并没有推行开来，即便可以获得异地报销，报销比例也比户籍所在地低得多。这还是以一个城乡分割的思路来设计，同样的思路还存在于新型农村保险、义务教育等方面。另外，城乡双重体系还体现在贫困检测和标准上。总而言之，现在贫困人口的贫困风险不是长期性的，而是政策性的。

要逐步建立城乡一体化，从发展模式上来讲，应该汇集共享成果；从反贫困框架上来讲，应该讲属人而不是属地。

解决城市贫困的案例

江苏省委农村工作领导小组办公室主任 诸纪录

近十年江苏城镇化发展非常快，2002年的城镇化率只有43%，到2012年已经达到63%。在城镇化加快发展的过程中，出现了很多城市内部、城乡间的二元结构的问题，但并没有出现严重的贫困现象。

目前，江苏省的扶贫工作还是致力于解决农民的问题。在城市化加快发展的过程中，苏南已经出现了逆城市化的现象，有一部分城市已经开始向农村流动。江苏很注重统筹城乡发展和解决农民工问题，所以没有出现其他一些国家的贫民窟、农民工比较困难的情况，其原因有三点：

第一，江苏经济实力较强，GDP总量是5.4万亿。第二，江苏的发展战略比较正确，以前是城市化战略，去年调整为城乡发展一体化战略，也就是城市跟农村要双轮驱动，实现城乡公共服务均等化。第三，政策战略措施较正确，江苏的农民工总量是一千万，外籍农民工所占数量有410万，所以江苏把农民工的工作摆上了重要的议事日程，纳入了整体规划。

采取的第一条措施是切实提高农民工的收入，制定最低工资标准，按照一、二、三类地区设定标准，最少达到950元。第二条是促进农民工就业创业，江苏在全国创先建立了四项制度，就业失业登记，创业服务和农村困难家庭就业援助。第三条是加强农民工的技能培训，政府进行补贴。第四条是加强社会保障。第五条是强化农民工的基本公共服务，如计划生育服务等。

关键性挑战和相关政策建议

同济大学经济与管理学院教授 周向红

在城镇化进程当中的社会政策中有两个关键词，一个是城镇化，一个是社会政策。谈到包容性，城市一定与户口政策相关联，户口政策在中国是非常严峻的一个话题，因为它是不包容的，自从有了户口政策就有了城乡二元体制。如何构建包容性城镇化中的社会政策体系是一个非常重要的话题。

在城镇化进程中，户口并不是完全的0或者1，户口制度在近些年已经有一些松动，例如在北京、上海、广州等发达和沿海区域中，户籍对一部分群体、精英是放开的，可以通过购买住房获得户口。另外，异地高考的出现，也表明户籍制度有了一定的松动。

在新型的城市化框架中，应构建一个多层级塔体策略，在金字塔的各个层次和不同的阶段当中，社会政策应该是不一样的。这个设想可不可行？在实践过程中，路径应该怎么走？这其中有很重要的观念：即社会政策和经济政策在新型的城镇化过程中可能是并合的，在个体城镇化、家庭城镇化、服务均等化的过程中，可能影响贫困的变化。

导致城市和农村贫困的原因有一些差异。农村贫困是因为缺乏工作机会，在大城市则是因为一些刚性支出，比如上海城市贫困当中有一个很重要的特点――支出性的贫困。相对应的，在城镇化的进程中，中小城镇可以通过福利（包括服务），来吸引他们到此工作，而在大的城市则可以通过拓展公共服务，改变贫困版图的变化，而社会政策可以作为一个非常重要的工具，最终实现这样的框架，也就是构建多层次塔体的策略，主要包括这样几个观点：

首先，在新型的城镇化中，业绩是以就业为目标，而不是以夺取农民的土地为目标。没有就业而失去土地对于中国来说是一种灾难，对农民来说，放下简单的农耕工具，去城市也不会获得很好的就业机会。在一些中小城市的培训能够使他们获得更多、更好的就业机会，这也证明了就业的重要性，江苏省宿迁市就是一个很好的典范。

第二，与就业相关的保障和就业福利。包括城市社保和医保的覆盖率，对家庭和子女提供的福利，与之相对应的就是发展中的社会政策，涉及到就业培训、流动儿童的教育、留守儿童的教育。还包括社会保障中所需要的政策，以户籍为代表的一些非包容性政策是不利的。户口的刚性框架能不能存在一个0.3、0.5到1的状态？有些城市已经在寻找取消户口状态的路径，实现社会包容性的状态。这就是在城镇化进程当中逐步进行的过程。

在这个过程中，要注意贫困版图的变化。现有的城镇化会造成留守儿童和流浪儿童的一些问题，包括进城农民工中的青少年会有犯罪高发的集中性，相对于其他人群比例较高。教育是很重要的突破口。

除此之外，目前城镇化的考核机制还只是简单地将城镇户籍人口比重作为指标，如果能够考核到各个社会服务方面，比如幸福感、养老、医疗等，则更具客观和真实性。