财政专项财务主管制度实践探讨

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【摘 要】 随着国家科技计划资金预算评审制度实施和监管力度的进一步加强，科技计划专项负责人迫切需要会计人员提供专业支撑。以财政项目为平台，构建会计人员与财政专项的直接利益机制，建立财政专项财务主管制度，正是提高财政资金投资绩效，解决事业单位会计人才队伍建设缓慢的机遇。文章总结了2008年以来财政专项财务主管制度探索的初步成果，在分析当前制度执行中存在主要问题的基础上，进一步探讨了加强和完善制度的思路与措施。

【关键词】 财政专项； 会计人员； 制度建设

推进财政管理科学化、精细化，提高财政投资绩效水平，是公共财政体制改革的宗旨。2006年2月，国务院实施《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》，规划部署我国建设创新型国家的战略和路线图，力求通过扩大政府的财政投入和多元化的投资来增强自主创新能力。同年，国务院办公厅以〔2006〕56号文转发了财政部、科技部《关于改进和加强中央财政科技经费管理的若干意见》，明确提出健全科研项目立项及预算评审评估制度，进一步规范财政科技经费管理，提高经费使用效益。重庆市2007年启动市级科技计划预算评审工作。针对科技计划专项资金管理改革形势，经过深入研究后，2009年初率先提出创新财政专项资金财务管理模式、设立财政专项财务主管岗位的对策建议，通过全市科技计划预算培训、学术交流、项目检查等方式，积极倡导应用。2008年来，经过部分科研院所试点成功后，范围逐步推广到全市高等院校、科研院所、事业单位和科技类企业等申报市级科技计划项目单位，在全国省级农科院得到广泛应用，专项资金领域涉及国家科技支撑计划、农业部行业公益类专项以及地方科技计划专项、农发专项等。根据重庆市科技项目管理中心统计，重庆市市级科技计划项目预算扣减率从2007年的23.85%降低到2011年的8.5%，降低了64%。

一、建立财政专项财务主管制度的现实意义

发挥会计行业基础性、保障性和服务性的功能与作用，营造事业单位尊重知识、尊重人才的发展氛围，必须遵循会计人才发展规律，深入调研会计人员工作环境和职业发展规划，建立相互认同、合作共赢的制度和机制，才能更好地促进国家科技事业发展。

（一）建立财政专项财务主管制度是贯彻落实国家会计人才中长期发展规划、加快会计人才队伍建设的重要举措

国家会计行业中长期人才发展规划（2010—2020年）明确提出，事业单位要认真履行社会责任，遵循会计人才发展规律，大力推进会计人才战略，搭建会计人才培养平台，创新培养使用模式，推动培养应用型会计人才。由于长期缺乏市场竞争压力和意识，事业单位把会计核算与财务管理混为一谈，会计人才发展缺乏单位强有力的支持。财政专项财务主管制度的理论创新在于把具体会计岗位划分为会计信息生成与综合利用两大类，突出了财政专项财务主管岗位职责任务的额外性和价值性，通过与财政专项建立起直接紧密的利益关系，有利于逐步改善事业单位忽视高中级会计人才培养的发展环境。

（二）建立财政专项财务主管制度是遵循会计人才发展规律、发挥会计人员作用的现实需要

长期以来，针对财政专项资金管理中存在的种种问题，无论是理论研究还是会计实务，对策、建议与措施不可谓不多。但是，由于无视财务人员这个利益主体的贡献与作用，这些措施与对策常常给人写在纸上、隔靴搔痒的感觉，其执行效果始终不能令人满意。建立财政专项财务主管制度攻克的难点是，尊重会计专业并按照贡献大小给予会计人员一定的物质和精神奖励，同时作为其申报会计系列职称的工作业绩之一。调查表明，单位建立了财政专项财务主管制度后，会计人员一改过去牢骚满腹、被动工作状态，自觉学习、积极谋划、热情服务，精神面貌和服务质量今非昔比，单位财务管理水平显著提高。

（三）建立财政专项财务主管制度是完善科技课题制、解决业务与财务两张皮的迫切要求

财政专项是业务执行与资金周转的有机整体。财政专项绩效应当是基于业务执行效果的预期目标实现程度和资金合规合法使用情况的综合评价结果。国家科技计划管理明确要求，财务验收是业务验收的先决条件。由于传统计划经济惯性作用，科研活动就是业务研究的认识深入人心，课题主持人自行编制财务预算和编造决算数据成风，原始凭证合规合法差，单位财务机构负责人签章完全流于形式。建立财政专项财务主管制度的重大创新和成功之处在于，完善课题制组织架构，从根本上破解财政专项资金管理缺乏会计专业人才支撑的管理困境，形成业务人员与会计人员相互尊重、相互配合的良好工作氛围。

（四）建立财政专项财务主管制度是提高创新能力、推动科技主动服务经济主战场的制度保障

推进学科联合攻关、整合资源有效运营、提高科技创新能力、服务经济社会发展，是国家科教兴国战略部署的重要内容，也是当前科技体制改革进程中亟待研究解决的重大课题。财政专项财务主管制度建立了会计人力资源与科研业务资源集聚机制，转变科技人员固步自封思想，形成相互尊重、合作共享理念，从而对提高科技创新能力产生持久而深远的影响。与此同时，随着越来越多的中高会计人才加入科研团队，他们务实的工作作风、深厚的经济理论和丰富的管理经验，也将为重大科技计划管理从项目策划到科技成果转化，提供独特的视野和专业支撑，实现科技回归到产业的基本定位上。

二、财政专项财务主管制度初步取得的主要成果

重庆市试点单位积极探索建设财政专项财务主管制度，在岗位设置、人员配备、工作职责等方面实践中，取得诸多有益的成果，初步建立起尊重会计人员职业价值，符合财政专项资金管理需要，融制度、流程和机制三位一体的财政专项资金管理模式。

（一）财政专项财务主管的岗位设置

从岗位名称上看，高等院校一般设立财务秘书，科研院所和事业单位一般设立财务主管，企业普遍没有单独称谓。从人员任职上看，绝大多数项目财务主管本职工作是会计核算。少数规模较大的单位财务机构下设若干科室。由于本职工作是预算管理、国资管理等，部分项目财务主管实现了财务管理与会计核算分离。极少数规模较大、会计人员队伍庞大的单位，存在个别会计人员跨部门交叉出任专项财务主管的现象。

（二）财政专项财务主管的工作职责

总体上，试点单位赋予财政专项财务主管岗位的主要职责是：提供专项资金财务咨询建议、指导合作单位财务管理。具体职责包括：参与项目总体策划及资金安排讨论；协助编制项目预算申报书及年度预算；协助审核项目物资采购计划；协助审核项目资金开支科目；协助办理对外委托业务费财务管理工作；参与专项资金审计及财务验收工作；项目负责人授权办理的其他财务事宜。

（三）财政专项财务主管的权利义务

明确并兑现财政专项财务主管的责权利，是财政专项财务主管制度的核心。财务主管的主要权利一般包括：有权获知项目的主要目标任务、财务真实状况，以及与项目实施相关的外部宏观环境、技术发展现状，要求更正或退还不合规不合法票据，有权获得与工作业绩相称的待遇；主要义务是：严格遵守国家财经纪律，遵纪守法，保守秘密；除国家法律法规规定和负责人许可外，不得擅自对外披露项目财务情况。

（四）合作单位财务职责的主要内容

国家科技支撑计划、农业部行业专项等重大专项规定，资金拨付直接到参与单位，主持单位负责专项审计和财务验收。部分申报中央级专项的单位在内部制度中规定，合作协议须明确要求参与单位指定专人负责财务事宜并建立财政专项财务主管制度，接受主持单位财务主管的业务指导和工作检查；加强会计核算和资金管理，按照统一报表格式上报财务报告，配合项目审计和财务验收工作。

（五）财政专项财务主管的配备方式

德才兼备、以德为先，相互选择、择优选用，是规模较大的高等院校、科研院所、事业单位确定财政专项财务主管人选的基本原则。对于这部分单位会计人员而言，由于会计人员人数较多，会计人员之间事实上形成一定程度上的竞争，有利于人员优化配置。对于单位会计人员少、没有选择余地的，项目负责人只能勉为其难。独立核算的央企科研部门，主办会计人员即是专项财务主管。具体确定方式主要有两种，一是正式下聘书，二是口头约定。

三、财政专项财务主管制度执行中存在的主要问题

财政专项财务主管制度五年以来的实施效果初步达到了预期目的，获得了试点单位和会计人员的赞誉。作为一项新生事物，制度实施过程中也出现了许多意想不到的困难和问题，制约了制度推行速度和实施效果。

（一）财政专项财务主管制度整体推行缓慢

从数量上来看，重庆市超过一半以上的事业单位没有推行此项制度的计划，相当多单位专项资金仍然是传统管理模式，会计人员与科研人员各吹各的调。从质量上来看，部分高等院校和科研院所仍然处于制度的试点阶段，没有出台涵盖单位全部专项的正式制度。即便是试点也是因为个别领导或个别知名专家高度重视财务工作，在本实验室或学科范围内建立起此项制度。更多的高等院校专项资金从预算编制到财务验收的日常管理，转嫁成课题组中在校研究生的重要工作任务之一。

（二）财政专项财务主管的课题地位不明确

当前，担任财政专项财务主管的意见反映最大的是会计人员在课题中只有义务没有地位。由于社会上普遍存在轻视财务管理的认识，加之缺乏法律法规依据，作为专项财务主管的会计人员不能成为名正言顺的课题组成员，也没有预算编制人应有的署名权利。目前，极少数单位给予财政专项财务主管人员在非科技计划类的项目中作为课题组成员的待遇。更多的财政专项项目负责人一般对财务主管按科辅人员对待，激励措施上主要是物质奖励而不是享有科辅人员作为课题组成员的同样权利。这与会计人员心理预期存在较大差距。

（三）财政专项财务主管日常管理重视不够

财政专项财务主管面临人员属于财务部门、业务属于课题组的双重管理模式。由于诸多原因，这样的双重管理造成会计人员常常处于两头都不管的尴尬境地。个别财务部门负责人认为担任专项财务主管是工作时间内为他人做私活，对待此项工作不关心、不支持、不重视；财政专项负责人执行此项制度走样，在确定财务主管人员时，不重业绩、只听好话，顾于情面、任人为亲现象较为普遍；对于项目执行进度安排及存在的问题不及时沟通解决，对会计人员外出学术交流等日常培养、年度工作业绩考核疏于管理，奖励标准常按个人好恶决定。

四、财政专项财务主管制度执行问题原因分析

按照制度学派学说观点，制度供给与需求力量对比是制度能否出台、实施及其有效性的根本动因。综合调查情况，财政专项财务主管制度难以达到预期效果，应当立足于利益角度从内外两个方面找寻原因。

（一）部门利益纠葛是制约制度推行效果的内部原因

对于许多单位而言，专项资金每年到位经费及其重大人才、成果和效益，主要取决于科技部门和科技人员，天然地获得优于其他部门的地位。财政专项资金财务主管制度是一项涵盖会计人力资源配置、专项资金监管乃至绩效评价等方面全新的制度安排，涉及单位内部科技部门和财务部门之间利益格局的重新分配和调整，必然与长期以来计划经济条件下形成的传统科技习惯思维和管理模式发生冲突。一是单位领导重视财务工作不够。由于单位领导层中专家身份人士居多，除非出现重大违法乱纪事件，涉及重大决策时无论情感上还是利益上一般偏向于科技部门。二是科技部门自身发展认识不足。调查发现，单位建立财政专项财务主管制度，首要条件是科技部门的默许和支持。但是，科技部门即便是认识到危机，作为既得利益者的自我革新通常也难以进行。三是财务部门作用发挥不明显。财务部门存在多一事不如少一事等错误认识，加之过多局限于会计核算，缺乏谋划单位事业发展、争取上级部门支持的能力，从而无法获得话语权并成为单位发展的重要支撑力量。

（二）专项监管不严是制约制度推行效果的外部原因

财政专项资金合规合法性使用、提高资金绩效是全社会急需关注和解决的重大监管问题。推行财政专项财务主管制度，从制度方面为完善专项资金监督提供了一个有益的选择。对于制度无法推行以及推行效果不佳等种种问题，广大会计人员认为，表面上是单位内部原因，根源在于没有迫使领导推行制度的强大压力。一是执法环境有待加强和改善。由于诸多原因，我国经济和社会领域中无法可依、有法不依、执法不严、违法不究等问题仍然相当严重，违法成本远远小于违法收益。科技界已经形成法不治众的侥幸心理。二是专项资金监管政出多门，无法形成合力。财政部门、业务主管部门和纪检监察部门是主要专项资金监督力量。出于部门自身力量有限、监督对象众多的现实考虑，专项资金存在监管漏洞、力度不到位等问题。近年来科技人员以身试法大案要案层出不穷。三是专项绩效考核尚未发挥应有作用。出于自身责任规避，政府科技部门专项考核验收中，重资金使用这个硬指标，轻业务成果这个软指标。这种方式易造成学术浮躁和腐败，不利于单位内部加强专项资金管理。

五、完善财政专项财务主管制度的对策建议

从重庆市实践来看，财政专项财务主管制度兼顾到社会、单位和会计人员个人三者的利益，较好地满足了各方面的需要，促进了单位管理水平提高，具有强大的生命力。针对当前制度推行和执行中存在的不足之处，提出如下对策建议。

（一）深化财政预算绩效管理改革，强化单位自我发展意识

实施财政预算绩效改革，提高科学化精细化管理水平，确保财政决策科学合理、预算责任落实到位、资金使用规范高效和社会公众增强认同，关键在于财政专项资金使用单位树立自我发展意识，推动内部管理创新。财政专项财务主管制度从制度、机制、流程三个方面建造的财务与业务融合机制，达到提高资金使用效益的目的，同时符合财政预算绩效改革纳入财政系统性构建范畴的导向。

（二）从政策层面支持促进财政专项财务主管制度实践

政府财政、业务主管部门应当鼓励专项资金管理创新，从政策层面支持、引导会计人员开展创新探索和研究，明确要求重大项目须有专司财务的人员并明确其工作职责，及时总结提炼成功经验并上升为政策措施。单位领导和科技部门革除阻碍发展的不利因素，给予会计人员物质奖励和精神奖励并重。积极支持财政专项财务主管成为项目申报书正式人员并列入成果奖励名单，更好地调动会计人员的积极性、主动性，切实提高制度执行的质量和效果。

（三）切实加强财政专项财务主管日常管理和业务考核

单位财务机构要切实转变管理观念，立足会计人才队伍建设和促进财务管理提档升级的需要，充分发挥财政专项财务主管的管理主导作用，建立财政专项财务主管的遴选机制和考核制度，创造条件开展会计人员综合能力的提升计划，加强内外学术交流活动，提高会计人员综合素养、职业操守和专业能力。加强财政专项财务主管制度执行的指导督促，为确保财务主管人尽其才、才尽其用提供便利条件，更好地促进财政专项资金绩效最大化。

（四）整合各方面资源力量，加强财政专项资金监管力度

财政部门和业务主管等政府主管部门要不断完善专项资金预算评审、项目财务审计、科技人员信用体系建设等管理措施，鼓励全社会参与专项资金监督，形成决策公平、过程公开、结果透明的全社会监督机制。要进一步整合和发挥中介机构等社会力量的作用，加强专项资金的日常监督检查力度，发现问题应当及时依法处理，依法追究单位领导和相关责任人的责任，为财政专项财务主管制度推行提供强大的社会力量和营造良好氛围。

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