浅析民行检察多元化监督模式下的案件评查工作

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强劲的社会需求使内含于法律监督的一些理念发生转变，随着越来越多的民行申诉案件被纳入检察监督程序，民行检察的制度功能也得以扩张，从而呈现出以抗诉为核心的多元化监督模式。以保障民行检察工作质量为初衷的案件评查工作，应当与民行检察工作所具有的开放性特征相适应，在评查标准、评点和评查程序上进行科学的界定，才能实现与民行检察工作的良性互动。

一、评查标准

案件评查工作是指评查主体对民行检察办案质量和效果进行的检查和评价活动，其功能在于使民行检察工作的内在价值在实践中得以保障和强化。在民行检察多元化监督模式下，民行办案评查标准应当反映民行检察法律监督的基本属性和实践中制度功能的扩张，具体而言，主要包括两个方面：

（一）履行法律监督职能情况

法律监督是民行检察工作的本质属性，无论是法律明确规定的抗诉监督模式还是以检察工作创新为路径发展而来的多元化监督模式，都应当反映出民行检察工作查控违法的基本内容。当前，民行检察实践中程序设计以及案卷归档等都是以履行法律监督职能情况为依据的。对此，民行检察案件评查的首要指标就是检察机关在民行办案中履行法律监督职能的情况，具体标准主要包括对案件所反映民事审判和行政诉讼活动中的违法问题是否启动了相应的监督手段、监督手段能否实现对违法问题的完全覆盖、所采用的监督手段是否具有与违法问题严重性相当的监督强度等，其评查依据包括民事抗诉条件等明确的法律规定，具有法定性和明确性。

（二）应对当事人司法诉求情况

当事人的主体地位以及由此产生的程序自治性，以司法诉求的形式要求民行检察工作的制度功能进行扩张，由此形成民行检察多元化监督模式的内在张力和逻辑基础。这一背景下，民行检察在审慎监督和理性监督的同时应当在实践中加强能动性，强化在参与社会治理和化解社会矛盾方面的制度功能。对此，民行检察案件评查的另一指标就是检察机关在民行检察程序中是否针对当事人合理的司法诉求实现了规范而有效的制度供给，具体标准主要包括检察机关是否针对当事人的司法诉求进行审查并启动相应的监督程序、审查办案是否符合当事人申诉范围、当事人的司法诉求是否得到满足以及是否存在缠访缠诉风险等，其评查依据更着眼于检察机关与当事人的互动关系，具有针对性和开放性。

履行法律监督职能和应对当事人司法诉求体现了民行检察工作在公权和私权层面上多元化的价值追求，但在多元化监督模式下，民行检察工作中公权与私权是可能存在冲突的，这也是诉讼规律和当事人特征等因素决定的。因此检察机关履行法律监督职能过程中需要平衡公权和私权关系，但并不必然同时实现上述价值追求，故将履行法律监督职能和应对当事人司法诉求作为案件评查的标准并不意味着民行检察办案必须同时满足上述标准。笔者认为，多元化监督模式下，应当以监督方式为依据对不同类型的民行检察案件设置不同的评点，才能保证案件评查工作的科学公正。

二、评点

在当前的民行检察法律制度框架内，抗诉是唯一明确规定的法律监督方式，除此之外的多元化监督方式均取决于当事人司法诉求与检察机关制度供给的互动关系。笔者将以此为标准对民行检察监督方式进行分类，探讨不同类型民行检察案件的评点。

（一）抗诉案件应当以程序性评查为主

笔者所说的抗诉案件是指按照抗诉程序模式完成审查的案件，不仅是指通过抗诉启动再审程序的案件，也包括提请抗诉、建议提请抗诉而未获得上级院支持的案件。在现行的民行检察制度框架内，对于抗诉案件需要遵循“上级抗”的审查模式，即下级院提请抗诉、建议提请抗诉的案件需要由有抗诉权的上级院决定是否抗诉。也就是说，在抗诉案件的审查程序中，有抗诉权的上级院必须以抗诉条件为核心对下级院的审查结论进行全面实质审查，这种职能衔接保证了抗诉结论的审慎性，事实上，案件评查的内容已经融入上下级检察机关共同办理民行抗诉案件的常规程序中。

鉴于抗诉案件办理过程中，上级院已经在审查程序中从事实认定、证据采用、实体结论等方面对于下级院的审查结论进行了全面实质审查，即体现了案件评查工作促进执法规范化、提高办案质量等制度功能。并且上级院作为案件评查的主体之一，相对于本院案件评查还体现出外部监督的逻辑，因此更具有权威性。所以在对于抗诉案件的评查工作中，实体性评查势必与上级院履行抗诉审查职能形成工作量的过多重复。笔者认为，无论是上级院还是本院的评查，对于抗诉案件都应当以程序性评查为主，即主要评查案件的审查程序是否合法、司法文书是否齐整、案卷装订是否规范等内容。

此外，抗诉作为当前民事诉讼法律制度中唯一明确的检察监督方式，对于民事行政裁判的既判力存在着现实的挑战，为避免使民事行政法律关系陷入不确定状态，在抗诉案件的办理过程中，必须以严格的办案标准和程序规制保证抗诉案件得出正确的审查结论，而不应当依赖事后监督作为对抗诉案件质量的主要监督方式。案件评查显然属于事后监督的范畴，对抗诉案件以程序性评查为主实质上与抗诉程序的审慎性和谦抑性要求是一致的。

（二）非抗诉案件应当以实体性评查为主

在民行检察实践中尤其是基层院民行检察实践中，大量的申诉案件因不符合抗诉条件不能进入抗诉审查程序而以息诉等方式进行处理，并且随着民行检察制度功能的扩张，督促、检察和解、执行监督等多种办案方式被纳入多元化监督模式中。但是多元化监督模式在当前的民事行政诉讼基本法律中并未明确规定，在实践中多依赖于民行检察部门的探索和实践，体现为民行检察职能的拓展和民行检察方式的创新。相对于抗诉案件程序中上下级检察机关的职能衔接，以非抗诉方式办理民行申诉案件多在本级检察机关完成审查处理程序，该类案件中更加着眼于解决当事人具体的司法诉求从而赋予办案单位更加灵活的程序方式，因此对该类案件办案情况进行事中监督和外部监督的程度显然是不及抗诉案件的。据此，笔者认为对于非抗诉案件应当以实体性评查为主，以确保该类案件的办案质量。需要指出的是，对于非抗诉案件进行实体性评查，并不是对申诉案件的实体内容进行评查，而是对于民行检察案件关于能否启动抗诉程序的实体性结论进行评查。

法律监督是民行检察工作的本质属性，查控违法是民行检察工作的基本内容，是实现民行检察各项功能的基本形式和载体。基于监督理念转变而构建的多元化监督模式不应脱离民行检察工作的本质属性和基本内容。因此，对于以非抗诉程序模式审查的民行申诉案件，在案件评查中应当对于事实认定、证据采用、法律适用、审判程序等内容按照民行抗诉条件进行全面的实质审查，重点评查检察机关做出的不进入抗诉程序的基本实体结论正确与否。基于民事行政案件所具有的开放性特征，并且当事人能够自由处分自己的相关权利，应当允许办案人在非抗诉案件的办理中享有更大程度的自由裁量权。因此，对于非抗诉案件进行实体性审查的标准应当比抗诉审查标准更加宽松，对于一些确实存在瑕疵的案件，应当允许采取更加多元化的处理方式。如对于息诉案件，通过评查发现原审存在程序错误，但是当事人之间达成和解协议并对于申诉案件的原审结论表示接受，评查主体就无需要求办案机关启动抗诉程序。

虽然评价标准的一致性是案件评查制度的逻辑基础，但具体到民事行政检察工作，强劲的社会需求将越来越多的民行申诉案件纳入工作范畴，并由此形成以抗诉为核心的多元化监督模，其开放性特质决定了难以对适用不同监督程序的民行检察案件归纳出一致的评价标准。因此，对适用不同程序模式的民行检察案件设定不同的案件评点，可以实现案件评查制度与民行检察多元化监督模式的协调。

三、评查程序

民行检察案件评查工作可以根据不同的情况采取定期抽查、重点评查和专项评查等形式进行，主要评查内容包括案件事实与证据认定、实体处理、法律适用、办理程序、法律文书、笔录制作、装卷归档等，多元化监督模式是实践中监督思路的创新而非对法律规定的突破，因此监督模式的多元化并不会对民行检察案件评查造成程序上的障碍。笔者认为，民行检察案件评查工作在程序设计中主要应当关注如下两个问题：

（一）避免对民行案件审查工作的重复

案件评查工作并非是对民行申诉案件的重新审查，其重心是对民行检察工作人员及其办案质量的检查和评价，这事对案件评查工作进行探讨的基本逻辑前提，因此程序设计中应当避免案件评查工作成为对民行案件审查工作的不必要重复。如对已经进入抗诉程序的民行案件，因检察机关抗诉监督所具有的程序建议性特点，案件的实体结论仍依赖于法院的确认和处理，外部监督的逻辑已经内含于法院再审程序中，对于该类案件则无需进行全面细致的案件评查。

笔者认为，调整民行案件评查工作的定位可以有效避免其沦为案件审查工作的不必要重复。案件评查工作不应当仅是对办案情况的检查和评价，还发挥更大的功能，如通过定期评查对一定时期发生社会纠纷的重点领域及其特点进行归纳；通过重点评查对某一类型案件的现状、规律和监督方式进行总结；通过专项评查对某一监督方式的适用范围、程序设计、法律效力等问题进行完善等，从而为检察机关完善多元化办案模式乃至参与社会管理创新提供支持。

（二）尊重必要的程序自治性

民行检察案件评查工作从基本功能看来应当定位于检察机关的内部监督机制，具体的评查人员并不必然具有高于承办人的权威性和说服力。在多元化监督模式下，案件承办人根据当事人的司法诉求及源于当事人主体地位的程序自治性，在法律规定的范围内启动相应的监督方式，在法律尚未对多元化监督模式进行明确规定的情况下，这是检察机关办理民行案件的必然路径。反映民行检察办案社会效果的内容因其具有的开放性未必能够以案卷的形式进行固定，案件评查工作所评价的内容有可能是不完整的，因此，在民行检察案件评查工作中，评查主体必须就评查结论与案件承办人进行充分的沟通，了解承办人做出审查结论的依据和过程，而不能直接否定原审查结论。

如对评查主体认为非抗诉案件审查结论存在重大问题的情况，笔者认为除非承办人存在违法违纪故意做出不进入抗诉程序的结论时，评查主体才可以根据按照自行发现案件线索的情况要求检察机关启动抗诉审查程序。除此之外，对于审查结论存在错误的非抗诉案件，可以通过制发检察建议、纠正违法通知书等方式对于原审法院履行法律监督职能，而不必启动抗诉审查程序。既然民行检察案件评查是对办案质量和办案人员的检查和评价，因此一般情况不应影响原办案结果的执行。

（作者通讯地址：天津市北辰区人民检察院，天津市 北辰区 300400）