我国市政基础设施市场化改革中的政府职能分析
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中图分类号:F019 文献标识码:A
内容摘要:我国市政基础设施市场化改革已经进行多年,政府在改革中扮演什么样的角色、政府的职能是怎么定位的一直是我们探讨的话题。本文以政府“经济人”角色为视角,深入分析了政府在“经济人”角色下所引发的一系列问题,提出了抑制政府的“经济人”角色的措施,以及对完善政府职能提出了几点思考。
关键词:市政基础设施 市场化 政府职能 “经济人”
市政基础设施主要由交通、给水、排水、燃气、环卫、供电、通信、防灾等各项工程系统构成的设施和产业部门。长期以来,我国一直把市政基础设施作为公益性事业来运作,政府既是政策的制定者和监督者,又是具体业务的实际经营者,这种状况直接导致了市政基础设施事业的种种弊端。针对这种情况,我国开始探索对城市基础设施市场化改革,将投融资主体由政府部门为主转向私人部门为主,让社会资金参与城市基础设施建设,同时将市场机制引入城市基础设施投融资过程。
美国学者E S. Savas认为:“服务提供与安排”与“服务生产”之间的区别十分重要,是政府角色界定的基础。对那些属于政府天职的公共服务,政府应该是一个安排者,决定什么应该通过集体去做,为谁而做,做到什么程度和什么水平,怎样付费等。至于服务的生产和提供,完全可以通过市场化形式由私营部门或社会机构来完成。正如《改革政府:企业精神如何改革着公营部门》一书中所说,政府的职能是“掌舵”而不是“划桨”,从某种意义上说,城市基础设施市场化改革的过程也是政府职能转变的过程。
市政基础设施市场化中政府“经济人”角色的体现
“经济人”意思为理性经济人,这是古典管理理论对人的看法。即把人当作“经济动物”来看待,认为人的一切行为都是为了最大限度满足自己的私利,工作目的只是为了获得经济报酬。
J•M•布坎南和戈登•塔洛克为代表的公共选择学派将“经济人”假说由经济市场行为分析推广到政治市场行为分析, 公共行为和公共目标在很大程度上受政治家和官员的动机支配,政府官员的目的也是追求自身利益的最大化。在政治环境中,个人同样是追求某种最大化个人利益,即某种个人认为值得追求的目标或有价值的东西。必须强调的是,个人即便在公共选择活动中也首先是在追求个人利益,只是可能比私人市场活动中要隐蔽和复杂一些,但决不是像传统政治学理论中认为的那样,只追求公共利益不考虑个人利益。而一种良好的政治制度必须达到这样的状态:它不否认政府官员及其他个人存在追求自身利益的动机,但是它能够保证他们追求自身利益的结果是实现国家和集体利益,而且这种非自主性的追求效果要大于自主性的追求效果。
长期以来,人们认为,政府应该直接负责市政基础设施的提供,甚至直接的生产。这种理解使得政府承担了越来越多的对经济活动的规制、干预和生产功能,政府规模越来越庞大,而财政开支的规模也与日俱增。在提供市政基础设施上,存在着效率不足、供给短缺、负担沉重和无法迅速回应公众多元化需求等诸多问题。政府官员的“经济人”特征可能导致政府在市政基础设施的供给上的失灵。经济市场和政治市场活动的是同一个人,没有理由认为一个人会根据两种完全不同的行为动机进行活动,政府官员的行为同样遵循“经济人”的行为模式,他们的行为目标同整个社会福利最大化目标未必一致,甚至可能发生冲突。一方面产生了寻租行为,增加了非生产性成本,造成资源的浪费;另一方面是导致了过多的市政基础设施供给,政府机构规模恶性膨胀,造成政府失灵。社会公共需求的不断增长与政府自身能力的限制,决定了政府垄断市政基础设施必然出现严重的短缺现象。
抑制政府“经济人”角色与政府职能的完善
政府“经济人”角色不利于政府职能的完善,然而大量事实表明,当前我国政府“经济人”角色不仅客观存在,而且其自利已经膨胀到了比较严重的地步。事实上,政府作为一个由政治家和政府官员组成的机构,在市场经济环境中必然存在着一定程度的自身利益,要彻底根除这些利益是不现实的;现实的态度是在承认并满足政府及其组成人员“经济人”合法利益的前提下,从法律、制度、道德、舆论等多个层面建立有效的监督、管理和制约机制,对政府过度膨胀的“经济人”行为进行抑制并使之处于合理的范围内,从而通过矫治政府“经济人”角色,恢复其作为公共组织的特征,发挥政府在社会管理和公共服务方面的职能。 以政府“经济人”角色为视角将政府职能完善需从以下方面着手:
(一)明确政府在社会管理和公共服务方面的职能
正确理解政府在市政基础设施市场化中的角色定位及其经济职能,大力推动政府治理由“统治行政”向“服务行政”的转变。强调政府在社会管理和公共服务方面的职能,并不能否定政府在经济领域的重要作用;相反,由于市场失灵的存在和我国经济社会转型的特殊环境,政府还在承担着举足轻重的经济职能。但在市场化条件下,政府的主要职能应该逐渐从直接的经济经营活动中退出来,把精力集中到搞好社会管理和提供公共服务等方面来。只有明确这一角色定位,才能在政府职能设定和履行中做到不越位、不错位、不缺位,从而有效抑制产生“经济人”动机的现实空间。同时,推动政府行政方式由统治行政向服务行政的转变,就必须破除在我国根深蒂固的官本位和行政本位的思维定势,使全社会都认识到政府的责任就是为社会、公众和企业服务,从而有利于从思想观念上消除政府“经济人”成长的土壤。
(二)建立有效的抑制机制
在满足政府机构及其人员正常经费和合理需求的前提下,建立有效的抑制机制遏制政府官员“经济人”特性的恶性膨胀。我国政府官员历来都以“公仆”称谓而讳言其“经济人”特性,政府官员的经济利益在事实上受到淡化和歧视;同时,由于体制设置不完善,我国有相当数量的政府机构的公共行为没有足额的公共财政支撑,政府机构只好通过“自筹”、“创收”、“罚没”等不规范行为来弥补,这也直接诱致了政府“经济人”行为的膨胀。所以,一方面要重视政府公务人员的物质报酬体系的建设,尊重政府公务人员对物质利益追求的合理性。不断提高政府公务人员的物质报酬,尽可能满足其的利已心,调动其工作的积极性。另一方面,应该建立严格的制度规范,制约政府公务人员的“经济人”负面行为,保证其能够利己和利他行为合理并存。
(三) 在政府职能管理中引入市场机制
计划经济下政府包揽了包括企业和各类社会非政府组织的职能,从而使得政府垄断了几乎所有社会资源的支配权力,也造成了政府的无限权力。在市政基础设施市场化过程中,政府职能管理中逐渐引入市场机制,减少公务人员“经济人”负面行为发生的几率,缩小政府直接管制范围,包括授益性行政(如社会福利、低保、行政救助、社会保险等行政活动)和服务性行政(如水电、通讯、交通、文化、教育、卫生等行政活动),授益性行政服务由政府相关部门直接提供,服务性行政服务可以引入商业化管理方法和市场机制,缩小政府直接管理范围,消除政府公务人员寻租的滋生温床,推进“无限政府”走向“有限政府”,最后实现“有效政府”。
参考文献:
1.邓淑莲.中国基础设施的公共政策.上海财经大学出版社,2003
2.迟福田.走进WTO的中国基础领域改革.中国经济出版社,2002
3.王俊豪.中国政府管制体制改革研究.经济科学出版社,1999