海南省农村地区金融消费权益保护的调查与思考

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摘 要：随着金融产品的复杂化和金融服务行业信息不对称的加剧，金融消费权益保护逐步受到重视。我国“一行三会”相继成立了金融消费者保护的内部机构，相关工作也开始推进。但目前的金融消费权益保护主要集中于城市消费者经常使用的金融服务上，对农村金融消费权益保护还比较薄弱，亟需加强。

关键词：金融消费权益保护；农村；农民

中图分类号：D923.8 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2013）12-0039-04 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2013.12.08

当前金融消费权益保护工作逐步受到重视，且偏重于城市消费者经常使用的理财产品、信用卡、网络银行等金融服务，对农村金融消费者的权益保护却关注不多。近期，课题组对海南省农村地区金融消费者、金融机构和金融消费环境进行了调查，收集各县市有关经济金融数据，走访部分县市金融机构网点，向354名农民、84家农村地区金融机构、6家人民银行分支机构发放了444份问卷。调查发现海南省当前农村地区金融消费权益保护的现状和困境，农村金融消费权益保护亟待加强。

一、农村地区金融消费与保护基本情况

（一）金融消费活动简单集中

从问卷调查情况看，6%的农民未接受过任何金融服务，其他农民接受的金融服务集中于银行业务。94%的农民有过存取款经历，59%曾转账汇款，34%曾办理贷款，15%曾办理收付，保险及其他的比例是6%。在地域方面，91%的农民有过在县城进行金融消费的经历；日常金融消费活动的主要地点比例为县城54%、乡镇42%、镇以下4%。

（二）金融服务广度和深度逐步提高

2010年海南省首家农村合作银行、首家村镇银行、首家农村资金互助社相继成立；2011年首家农村商业银行成立，2010—2012年海南省共成立14家新型农村金融机构。农村金融组织体系得到发展，三农金融产品种类也日渐丰富（见表1）。

（三）金融消费权益保护工作刚刚起步

“一行三会”中，证监局和保监局在各县市没有分支机构，银监局只在个别市县设有办事处，人民银行在各县市均有分支机构，因此农村地区金融消费权益保护工作主要靠人民银行开展。2013年3月人民银行海口中心支行成立金融消费权益保护处，各县市支行在6月设立了金融消费权益保护岗。目前开展的工作主要有：一是建立争议处理机制，制定《中国人民银行海口中心支行金融消费权益保护暂行办法》，同时对外公布了投诉电话，受理金融消费者投诉；二是建立金融教育机制，定期开展“金融知识普及月”等宣传活动，以增强农村地区消费者金融知识；三是建立案例研究机制，收集金融侵权案例，识别农村金融侵权行为特点，指导金融消费权益保护工作。

（四）金融消费侵权行为时有发生

参与调查的农民中，87%的人曾经遭遇过金融消费侵权，对金融服务的满意度仅为36%。

二、农村地区金融消费侵权行为表现及分析

（一）从侵权行为上看，服务歧视较为突出。调查显示，农村地区常见金融消费侵权行为中，曾经遭遇过授信和服务歧视的农民比例最高达47%，部分农民甚至表示他们曾经因为衣着陈旧而被银行保安拒入（见表2）。

（二）从侵权领域上看，日常业务均有涉及

在存取款方面，13%的农民曾经在银行柜台窗口、取款机遭遇过夹带假币，15%的农民曾经被银行拒绝兑换残损人民币，21%的农民曾经被银行拒绝兑换收存零钞；在贷款办理方面，曾办理贷款的农民有47%的曾遭遇侵权；在服务收费方面，农民认为不合理或定价高的收费业务主要集中在异地存取款及转账手续费、换卡挂失费方面（见图1）。

（三）从侵权敏感度上看，服务收费最受关注

由于农民群体收入较低，他们对金融产品和服务的收费比较敏感。从这次调查情况看，农民对个人金融消费权益最为关注的三个方面分别是：金融产品与服务的收费情况、贷款定价与可获取情况、服务质量情况（见图2）。

三、农村地区金融消费权益保护面临的困境及原因

（一）消费者自我保护能力差

一是金融知识严重缺乏。调查显示，6%的农民对日常金融业务办理均不了解，72%的不懂贷款办理，55%的不懂银行卡使用。对于问卷调查提出的利率常识问题，只有8%的农民答对。金融知识的贫乏使农民相对于金融机构信息不对称的劣势更加明显，在金融消费活动中更易被侵权。二是侵权识别度低。多数农民不清楚自身作为消费者拥有的权利。调查显示，仅有0.6%的农民能够完全识别问卷列举的金融侵权行为。三是维权积极性不高。调查中只有20%的农民遇到金融消费纠纷时主动投诉。农民主动维权积极性不高虽然使农村地区暴露的金融纠纷少于城市，但留下了问题爆发的隐患，助长了基层金融机构的侵权行为。

（二）金融机构缺乏金融消费保护的动力

一是法律意识的淡薄。调查显示，44%的农村金融机构未设置法务部门或法务岗位。对内部法制教育不重视的结果是许多机构不了解金融消费中双方的权利义务，只有6%的机构能完全识别调查问卷列举的侵权行为。二是风险管理的忽视。随着金融服务和产品的复杂化，逐渐增多的金融争议或诉讼已经给金融机构运营带来了风险。然而，多数金融机构没有把金融消费保护纳入其风险管理框架。另外，国内外都开始重视金融消费权益保护监管，这种趋势理应是金融机构风险管理关注的内容。调查显示，仅有24%的金融机构能正确指出我国目前负责金融消费权益保护的机构。三是经营理念的偏差。商业银行的经营理念及与此配套的考核机制，是影响金融机构及人员行为的关键。调查显示，36%的农村金融机构没有把顾客投诉处理情况作为考核因素。即便纳入考核范围，权重也很小。在盈利至上的经营理念下，一些金融机构网点和人员为了出售更多的金融产品和金融服务不择手段，出现业务捆绑、虚假宣传的侵权行为。四是保护机制的脆弱。现代商业金融机构早已将客户关系管理作为公司治理的重要内容，比如设置统一的投诉电话，解决客户反映的各种问题。这种看似保护客户的机制对金融消费权益保护有局限性。首先，这种保护其实是保护自身，是根据客户的反馈被动地解决问题，金融机构不会主动寻找和纠正金融服务中可能侵害客户权益的行为。其次，这种机制越到基层贯彻落实程度越低。调查中，我们对某个边远县的每个金融机构抽取一个网点进行走访，发现在其营业场所均没有公示投诉电话。五是员工教育的不足。基层金融机构忽视对员工队伍的窗口服务教育，员工行为往往成为金融消费争议的导火索。调查中，认为金融消费争议起因在金融机构员工的农民占49%，高于金融机构的34%和法律法规的17%。

（三）金融消费环境整体欠佳

1.法制环境：法律法规不健全。一是基本立法缺失。目前我国尚无专门的金融消费者权益保护法律。《消费者权益保护法》在金融消费保护方面有很大的局限性[1]，对金融消费者概念、金融消费权利义务以及保护机构等方面都没有相应的规定。二是条文适用性不强。目前《中国人民银行法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》等金融法律法规在消费者保护方面的条文分散、缺乏具体的操作性规范，而且都站在减少金融机构运营风险、保护金融机构的立法角度上，对保护金融消费者适用性不强。三是缺乏弱势群体保护规定。农民等弱势群体遭遇金融侵权的可能性和被造成的伤害比城市消费者更大，目前还没有专门的保护规定。

2.监管环境：保护体系尚未成型。一是宣传推广深度不够。调查显示，发生过金融消费纠纷的农民之所以没有投诉，53%的农民不知道向谁投诉；农民对金融消费权益保护机构的认知度也不高，只有2%知道由“一行三会”负责。二是投诉渠道覆盖度不高。银监会、证监会、保监会目前还没有在全国推行统一的投诉电话，在海南省的机构均以电话替代。人民银行今年已经在上海、西安等地推行“12363”金融消费权益保护热线电话，但还没有推广到海南省。三是监督检查难以全面开展。目前“一行三会”均没有出台金融消费权益保护专项监督细则，对金融机构的检查依据比较零散，无法有效从源头上遏制金融机构的侵权行为。四是缺乏顶层合作框架。基层金融消费权益保护工作不仅涉及“一行三会”，还涉及地方消保部门，由于没有自上而下的合作框架，且各机构均无监督从属关系，在合作方面很难协调。五是县级保护机构有待加强。调查显示，82%的农民希望将金融消费争议调解机构设到县一级，交通便利是最主要的原因（占38%），其次分别是语言沟通易（占26%）、文化风俗因素（占14%），解决问题效率高（占22%）。可以看到，在交通不便、语言风俗差异的农村地区，县级金融消费权益保护机构不可或缺。

3.发展环境：金融包容性较低。影响农村地区金融消费权益保护的因素还包括金融发展环境，这是因为城乡金融发展差异对农民不公平，同时较差的发展环境使金融服务成为稀缺资源，容易滋生更广泛的金融侵权行为。因此，我们对海南省各市县金融包容性进行了测量。设置金融可得性、金融可及性、金融深度三个维度的指标，参照Mandira Sarma（2008）的方法计算出各县市的金融包容性指数（IFI）（见表3）[2]。可以看到，除海口、三亚和五指山外，多数市县都处于较低的金融包容性水平①。

四、加强农村地区金融消费权益保护的对策建议

（一）完善金融消费保护的法律法规

推动金融消费者权益保护立法，确定金融消费争议的解决框架等内容，同时对《中国人民银行法》、《商业银行法》以及其它配套的金融法律法规进行修改，增加面向消费者保护相关保护条款。还要借鉴美国、加拿大等其他国家的做法，从减少歧视行为的角度，增加农民等弱势群体的保护条款，实行差别性保护。

（二）加强农村金融知识普及教育

在教育内容方面，本次调查中农民最迫切需要了解的金融知识是反假货币（占38%）、贷款办理（占24%）和金融法规（占24%）等知识。开展金融教育必须针对这些方面，包含与农民生产、生活密切相关的内容。在教育机构方面，农民需要的金融知识与金融机构的服务密切相关，应当鼓励引导金融机构主动开展农民金融服务宣传，与人民银行和其他机构共同开展金融教育。在教育方式方面，由于农民自学能力差，直接发送书籍不是有效做法。应该设立农民金融教育服务点，现场讲解金融知识，同时将有关资料送达村里，由学识较高的干部带头学习，成为金融教育宣传的帮手，做到以点带面。

（三）健全农村金融消费权益保护体系

一是建立自上而下的协调合作框架。在“一行三会”、消保委和其他政府部门之间建立金融消费者权益保护合作机制，厘清各部门的权责，逐步建立统一的金融消费者维权平台。二是完善覆盖全国的投诉渠道。这次调查中，农民希望采用的投诉渠道分别是电话（占50%）、面谈（占30%）、邮件（占16%）和其他（占4%）。电话是最受欢迎的投诉形式，应尽快争取在海南开通12363热线电话，同时开展渠道宣传，通过电视公益广告、媒体专题报道、金融机构营业网点公示、乡间流动宣传车等形式扩大“12363”热线和人民银行作为金融消费权益保护机构在农村地区的知名度。三是建立监督检查机制。制定金融消费权益保护行为准则或指引，从营业行为、服务收费、信息披露、隐私保护、投诉处理、产品报备等方面进行统一规范。定期开展检查，引导金融机构转变经营理念，促进金融消费权益保护成为金融机构风险管理框架的一部分，从根本上遏制金融机构的侵权行为。四是发挥人民银行县支行的基层优势。将人民银行县支行的金融消费权益保护工作情况纳入绩效考核范围，组织金融消费权益保护岗位人员培训。人民银行县支行要发挥直接接触农村地区金融消费者的优势，建立农村地区金融消费保护案例库，主动识别侵权风险点，建设农村金融教育点和维权联系点。

（四）大力提升农村普惠金融水平

一是继续完善农村金融组织体系。可以通过存款安排、税收优惠等政策吸引各种资本到农村设立金融机构，争取海南省每个市县至少有一家新型农村金融机构。二是着力加强金融基础设施建设。加快农村支付结算网络建设，在农村地区建设更多的网点、ATM机或其他助农取款设备，推动城乡金融服务均等化。三是大力推行小额信贷。地方政府要推动和支持小额信贷项目，为小额贷款户培训提供资源和市场信息；基层金融机构要合理定价小额信贷，提高信贷可得性；人民银行要广泛开展信用乡村建设，为小额信贷发展提供良好的信用环境。四是探索普惠金融考核机制。近年来，地方政府在农村金融改革方面表现出了强大的资源协调能力和整合效率，在农村普惠金融发展方面应能发挥更大作用，可以考虑将ATM密度、信贷获得情况等指标纳入对市县政府绩效考核的范围，激励地方政府提升当地农村普惠金融水平。

参考文献：

[1]刘艳平，陈敏.金融消费者权益保护期望差之弥合——制度化建设的回应[J].黑龙江省政法管理干部学院学报，201

1（5）.

[2]Mandira Sarma.Index of Financial Inclusion.Working

Paper No. 215， Indian Council for Research on International Economic Relations，2008.