临沂市农村土地承包经营权登记试点工作现状及对策

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摘要 阐述了临沂市农村土地承包经营权登记试点工作现状，并针对当前试点工作中存在的问题，提出了推进农村土地承包经营权登记试点工作的对策，以为在全市全面推进农村土地承包经营权确权登记发证工作提供参考。

关键词 农村土地承包经营权登记试点；工作现状；问题；对策；山东临沂

中图分类号 F321.1 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2013）24-0339-02

按照农业部、财政部等六部门《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》（农经发〔2011〕2号）和2012年山东省委1号文件的要求，临沂市学习先进地区的改革经验，自2012年5月开始，在全市开展农村土地承包经营权确权登记发证工作试点，经过1年多的时间，在12个县区114个村庄开展了2轮试点。共计完成27 776户的土地承包合同的认定和土地权属、界址、面积调查确认，发放《农村土地承包经营权证》27 721本，建立农村土地承包经营权登记簿114本。目前全市正在加快推进农村土地承包经营权登记工作，计划用1年多的时间完成全市农村土地承包经营权确权登记发证工作，并要求通过全市该工作的实施，彻底摸清底数，确保产权清晰，得到群众认可，做到证书、亩数、地块、四至、土地性质、土地质量清晰一致，档案齐全，制度规范，信息化管理[1]。首轮登记试点工作取得初步成效，累计梳理发现共性问题96个、个性问题28个，大多数得到了有效解决，试点村农民承包地经营权确权发证率100%，农民宅基地使用权确权发证率85%，农民房屋所有权确权发证率83%，9个试点村没有出现一起因改革而上访的案件。

1 临沂市农村土地承包经营权登记试点工作现状

1.1 初步总结出一套程序和办法

综合政策规定、外地经验、本市实际，总结出了包括宣传动员、调查摸底、制定方案、梳理问题、勘测编绘、张榜公示、确权颁证、归档总结“八步工作法”，“一图十二表”、“三书十二表”测绘程序，改革方案公示、测量结果公示、确权登记公示“三榜公示定案”，户主四邻、村民监督委员会成员、试点推进办公室、测绘公司“四到场、四签字”，测量图、表册、证书、电子档案“四对应”等在内的试点工作基本规程，指导试点工作按照统一标准，环环相扣，步步深入，稳妥推进[2]。

1.2 明晰了试点村的产权关系

由于历史等方面的原因，临沂市农村产权状况纷繁复杂，产权关系混乱、界限不清、账实不符等问题普遍存在。以前，老百姓拥有农村土地承包经营权未进行确权登记发证，仅仅是“虚权”，无法进行正常的交易、融资等活动，制约了农村经济的发展。通过农村土地承包经营权确权登记发证，将老百姓的土地承包经营权以“产权证书”的形式固定下来，明确了产权主体，让老百姓的土地有了法律意义上的“合法身份”，让农村的一草一木都有了自己的“合法主人”。农村产权交易、融资服务平台健全后，农户就可以凭借个人意愿进行交易、融资，必将激活农村生产要素、增加农民财产收益。

1.3 摸清了试点村的资产底数

长期以来，农村资产主要表现为以台帐为基础的各类报表，即便进行了测量，也大多采取人工丈量的方式，缺乏精确性，家底不清。试点中，充分利用全国第二次土地利用现状调查影像图、GPS定位等先进技术，按照画“鱼鳞图”的办法，重新核实确认，准确掌握了农村土地承包经营权现状数量等实际情况，彻底摸清了农村土地的家底，掌握了农村产权的第一手资料[3]。如第一轮试点中农村承包地原发证面积745.00 hm2，实测后多出47.67 hm2，特别是山区村户均多出近333.35 m2。

1.4 维护了农村社会和谐稳定

在农村区域，邻里承包地边界不清、权属关系不明等问题历来是导致村民纠纷、影响农村稳定的“重灾区”。通过确权颁证，农户的承包地面积、界址、形状等信息全部记录在“产权证书”上，明晰了权属，避免了邻里之间的矛盾。即便以后因交易引发纠纷，也能通过产权证书上的记载，按图索骥的找到矛盾所在，为解决纠纷提供了准确仲裁依据，维护农村的和谐稳定。此外，本着“干部在一线服务、问题在一线解决、业绩在一线树立、形象在一线塑造”的原则，大量干部深入基层，与老百姓面对面交流，不仅密切了干群关系，而且锻炼了干部，试点工作得到了老百姓的一致拥护和认可。

2 临沂市农村土地承包经营权登记试点工作存在的问题

2.1 思想认识不到位

很多农户、部分干部对农村土地承包经营权登记试点工作的意义和目的认识不够，没有充分认识到农村土地承包经营权登记试点工作的重要性。同时，由于农村土地承包经营权登记试点工作时间紧、任务重、情况复杂，部分干部存有畏难发愁情绪。

2.2 历史遗留问题和现实情况与政策相抵触

例如，在土地承包法实施以前，许多村根据以往的做法，对于村民死亡、子女考上大学的人员抽回土地，用于补给迁入、出生等新增加的人口，违背了《农村土地承包法》的规定，有些农村承包土地未经批准就进行非农业建设，其中部分还通过房产交易或租赁发生实际产权转移，这些现象与土地政策与发展城镇经济相悖，同时也违背了社会公平性，如果处理不好极易引发新的矛盾，影响农村社会的稳定。

2.3 需要大量的工作经费作为保障

前期，邀请有关专家经费进行测算，如果在全市全面推进农村土地承包经营权确权登记发证工作，约需经费近3亿元，根据国家规定和市政府要求不能收取村民的费用，在目前财政状况下，工作开展有一定困难。

3 临沂市农村土地承包经营权登记试点工作对策

临沂市地域广阔、人口众多，各县区的经济发展水平、集体产权情况和区位地域特色都各不相同，决不能简单照抄照搬，必须立足实际，因地制宜地制定工作方案，深入细致地开展工作，避免“一刀切”、简单化，更不能流于形式、走过场。

3.1 提高思想认识

农村土地承包经营权登记试点工作，政策性强、工作量大、任务艰巨，事关农村土地承包关系稳定并长久不变，稍有不慎极易引起社会不稳定。各级政府务必充分认识，层层成立领导小组和办事机构，认真制定实施方案，精心操作，切忌掉以轻心。要加强宣传培训，尤其要把土地承包政策法规和登记试点工作的精神宣传到户到人。工作既要不等不靠，集中时间、集中力量、加快推进，更要保证工作质量、时间服从质量，确保万无一失。

3.2 将土地承包经营权落实到户

当前，不少地方存在着土地承包政策法规落实不到位的问题，如：超5%多留机动地，随意抽回、调整承包地，增人增地、减人减地，有的农户无地、有的多占地，强行流转、截留收益，四至不清、面积不实、空间位置缺乏，承包地块与合同、经营权证书不一致，承包合同和经营权证书发放不及时、承包档案不健全不完善等。各地一定要认真查找土地承包中存在的问题和矛盾，严格按政策法规进行整改完善，确保实现承包地块、承包面积到户，承包地块与权证合同相符，四至清楚无争议，土地承包关系清晰无纠纷。在此基础上，全面查清承包地块面积、四至和空间位置，为长久不变奠定基础。

3.3 保证工作经费

国家和山东省《登记试点方案》要求查清承包地块面积、四至和空间位置，以第2次全国土地调查成果为基础，因地制宜开展土地承包经营权权属调查勘测。地籍勘测的具体方法，可以采用GPS定位、人工测绘等方式进行。目前临沂市农村承包地块普遍比较零散，山区和丘陵地区地块更多，登记试点工作需要大量的人力物力投入，各地必须认真研究测绘方式，确保登记试点正常工作经费。一定要注意把好事办好，防止层层转包，不但增加财政负担，而成造成不良影响。

3.4 严格程序

坚持严格标准，依法办事，对法律法规和现行政策有明确规定的，严格按照政策办事；对没有明确规定的，本着尊重历史、实事求是的原则，依照法律法规和现行政策的基本精神，结合当地实际妥善处置。坚持严格程序，宣传发动、现状摸底、权属调查、地籍测量、结果公示、确权登记、颁发证书，该走的程序必须走，不以各种理由减少工作环节、简化工作程序，更不得逆向操作。坚持公开透明、阳光操作，通过公示改革事项、实施方案、工作程序、时间范围、确权内容等情况，形式上可在村内上墙、报纸公告等。坚持农民群众是农村土地承包经营权确权登记发证的直接受益主体，从“为了群众、依靠群众、发动群众、群众满意”出发，充分保障农民群众的主体地位和知情权、参与权、监督权、决策权，做到政策宣传到户到人、每个步骤都与群众反复酝酿讨论、每个环节都请群众参与，每个争议事项都由村民协商解决，每项成果都经村民代表签字确认，发挥农民群众的主观能动性。农村土地承包经营权确权登记发证政策性强、敏感度高、涉及面广。坚持“既尊重历史、又不改变农村现行政策”的方针，如农村土地承包经营权，坚持“三不变、一严禁”，即原土地承包关系不变，承包地块、面积相对不变，承包合同起止年限不变，严禁借机违法调整和收回农户承包地。对有争议的，畅通诉求反映渠道，加强争议调处，及时调查取证，公布办理结果，最大限度地消除抵触情绪[4]。对可能出现的矛盾纠纷，制定应急处置预案，拿出切实可行的应对措施，引导当事人依法有序表达意愿，努力把问题解决在基层和萌芽状态。

3.5 加强沟通交流

为了及时了解情况，加强交流，促进工作，应该定期不定期的调度、检查、通报登记工作情况。各地也要建立调度、检查、通报制度，及时向上级领导小组办公室报送情况，对工作中遇到的重大问题要随时报告，确保市、县、镇、村4级信息畅通，确保确权登记发证工作积极稳妥、不出问题。

4 参考文献

[1] 市人民政府关于印发贵阳市农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作方案的通知[J].贵阳市人民政府公报，2012（11）：6-13.

[2] 张掖市人民政府办公室关于批转市农业局等部门全市农村土地承包经营权登记颁证试点指导方案的通知[J].张掖市人民政府公报，2013（7）：18-22，1.

[3] 重庆市人民政府办公厅转发市农委关于促进农民专业合作社持续健康发展意见的通知[J].重庆市人民政府公报，2009（2）：33-35.

[4] 河南省农村土地承包经营权登记开始试点[J].乡村科技，2011（5）：5.