刍议成都市耕地保护基金制度的创新与不足

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【摘要】耕地保护基金制度是成都市近几年在统筹城乡发展过程中的一项创新，它缓解了包括耕地保护、农民社保在内的许多问题。本文分析了耕保基金自实施以来的创新与成效，并从中总结出了一些推行中潜在的问题。

【关键词】耕地保护基金，创新，城乡统筹

成都市是全国城乡统筹改革试点区，继2004年打破了二元户籍登记制度，2010年成都市又取消了城镇与农村居民的养老（医疗）保险的差别缴纳，让农民能够有平等地享受城市居民的社会保障资源。但是，这一切有一个很重要的前提，就是如何动员农民参保——户籍障碍被拆除并不意味着农民的参保意愿增加，制约农民参保首要因素就是保费问题。由于缺少补贴，保费完全自理，农村居民养老保险的参保率一直很低。在解决这一问题中，2008年成都市提出的耕地保护基金政策起到了关键性的作用。

一、耕地保护基金制度的主要内容

耕地保护基金实际上包含了两个方向，一是耕地保护，它将原先耕地农民所承担的耕地保护责任转化为了的领取耕地保护基金权利；另一个就是解决农民基本社会保险金的问题，耕地保护基金每年大部分是专款专用地用于缴纳耕地农民的养老保险。

耕地保护基金的资金来源主要由市县两级政府的新增建设用地土地有偿使用费和土地出让金构成。当上述两项资金不够时，由财政部门进行补足。所筹集的资金全部缴入耕地保护基金专户，由国土部门统一管理，根据各地耕地面积和等级进行分配。

耕保补贴的对象是在成都市范围内拥有土地承包经营权并承担耕地保护责任的农户以及承担未承包到户耕地保护责任的村组集体经济组织。特别地，耕地保护基金的补贴对象不因为耕地承包经营权的流转而发生转变。但同样，若土地发生流转，原承包人也依旧要承担相应的耕地保护责任。

此外，耕保基金的使用范围也十分明确，全部用于缴纳承担耕地保护责任人的养老保险和土地流转中的担保金及农业保险。其中，养老保险支出占90%，土地流转担保金和农业保险为10%。具体金额为基本农田400元/亩·年，一般耕地300元/亩·年1。

二、耕地保护基金的创新与成效

1.解决了农民参保问题，从根本上缓解了城乡社保差距。目前，全国大部分地区农村居民的养老保险参保率较低，资金不足是主要原因。但从2008年开始实行耕保基金以来，成都市农村居民参保人数大幅上涨，覆盖率已经远超全国平均水平。耕保基金这种对于农村养老保险的专向直接补助，使得农村居民的转移性收入得到了明显增加。以成都市温江区为例，自2008年实行耕地保护基金以来，温江区农村居民的转移性收入占总收入的比重由过去的不足5%提高到12%以上，与城镇居民的差距大幅缩小。耕地保护基金极大地缓解了农村居民的社会保障资金问题，切实地增加了农民的现金收入，拉近了城乡收入差距。

2.保护耕地，责任向权利的转变。现今我国，耕地损失现象十分严重，农户种地积极性较低，在土地流转中耕地保护责任界定不明也时常发生。而耕保基金制度完成了耕地产权的确定，让耕地保护由责任转向权利。通过耕保基金直接向耕地承包经营农户进行补助，在给予农民权利的同时更是确立了其与耕地保护不可分割的责任。截至2010年6月，成都市确认耕地责任的土地就已经达到了400多万亩，超过了耕地保护总量的60%，而耕保基金的覆盖面也已达到了170多万农民。

3.财富从城市向农村的转移。在全国基尼系数水平早已突破了0.4的情况下，城乡的巨大差距迫切需要城市反哺农村，耕保基金在这一问题上取得了较为显著的效果。耕保基金来源与城市新增建设用地土地使用费和土地出让金两个方面，这两种费用一方面是城市化占地的代价，另一方面也形成了由地价高的发达地区向地价低的不发达地区的转移支付，其手段合理，效果明显。据2010年统计，当年耕地农民平均享受耕保基金360元，占到其全年收入的约7%，构成了他们转移性收入的主要来源。

三、关于耕地保护基金的若干问题的探讨

1.如何保障高效的监督。面对目前已经超过400万亩的耕地数量和170多万签订合同的农民，耕保基金需要每年对耕地进行大规模的检查后才能发放，监督检查的人力成本相当巨大，漏检错检的现象也时常发生。这为这项制度的长期推行造成了一定的阻碍。有人提议将现行的监督方法改为“日变，月更，季汇总”的方式，将耕地保护监督纳入国土部门的日常工作之中，这种方法一定程度上分散了检查的密度和强度，但检查成本和手段依然未有太大改观，同时，这种监督检查方法是否会造成一定的投机行为也有待长期考查。

2.耕地保护基金制度的持续问题。耕保基金制度的持续性也是一大问题。首先，城市新增建设用地的数量不断减少，城市新增建设用地土地使用费是否可以持续满足耕保基金的资金来源值得商榷。另一方面，土地出让金出让年限是七十年，随着大量土地的出让意味着将来数十年内将会面临土地出让金的短缺。这使耕保基金的另一主要资金来源也受到限制。因此，耕保基金的长期资金来源问题有待解决。当然，笔者认为耕地保护基金制度也并非长期永久政策，它的适用年限并不会很长，耕保基金的推出更多是为了解决当下城乡一体化初期存在的诸多问题，随着城乡发展的逐渐融合，差距不断缩小，耕保基金制度退出历史的舞台也就成为必然。

耕地保护基金是统筹城乡发展中的一项创新，实施5年以来取得了不错的成绩，但我们同样不可以忽视在执行层面和发展层面潜在的问题。统筹城乡改革的过程漫长而艰辛，希望在不断改革和实践中，成都市可以走得更远。

参考文献：

[1]罗凌霄.《成都市耕保基金制度的做法、成效及对策建议》[J].天府新论，2012.2

[2]赵蕾.《26亿耕保基金让农民成为土地的主人》[J].资源与人居环境，2009.2

[3]陈亮.《对成都市耕保基金常态化管理的几点思考》[J]. 资源与人居环境，2011.10

[4]刘绵江，何德展，王健，王德平，赵晓东.《关于成都市统筹城乡社会保障体系建设情况的调查》[J].成都行政学院学报，2011.2

注：1、这里没有扣除10%的农业保险和土地流转担保金费用