谁的地铁,谁做主?

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在亿万投资保增长的背景下,城市发展出现了“泛地铁化”,地铁俨然成了解决所有城市拥堵的灵丹妙药和最优方案。可是拥堵的症结,果真都需要这副高价药来治吗?

中国应该建多少地铁?中国有多少城市应该建地铁?这不应该作为问题讨论;然而,站在城市建设民生为本、量力而为的理性立场上,这却很有必要讨论。即使那些不建地铁似乎就难以缓解交通压力的城市,也应有一个客观评估、分阶段实施的科学决策问题。

解决拥堵,非地铁不可?

政府批准地铁建设有三项指标――城市人口超300万、GDP超1000亿元人民币、地方财政一般预算收入超100亿元。而今,在全国34个人口超过百万的城市中,国务院已批准和将批准的城市轨道交通规划共涉及25个城市。

发展中的城市,交通拥堵是难题。解决这个难题的方法有许多种,而地铁是最昂贵的。国家发改委基础产业司司长王庆云介绍,目前,常见的三种轨道交通方式的成本差别很大:地铁的建设成本在5亿元/公里以上,轻轨的建设成本在2亿元/公里以上,有轨电车的建设成本也就2000万元/公里-3000万元/公里。

在亿万投资保增长的背景下,城市发展出现了“泛地铁化”,地铁俨然成了解决所有城市拥堵的灵丹妙药和最优方案。可是拥堵的症结,果真都需要这副高价药来治吗?

城市轨道交通的诞生和发展已有100多年历史,目前世界上著名大都市如新加坡、香港、纽约、伦敦、巴黎等已经基本建成了以轨道交通为骨干的现代城市交通体系。埃森哲卓越绩效研究院的调查显示,上述城市轨道交通所承担的客运量已占城市总客运量的50%-80%。而截止到2009年5月底,上海市轨道交通线路日均客运量为341万人次,只承担了24%的公共交通客流量;北京市2009年年底的轨道运营线路日均运营380万人次,仅仅承担了19.24%的公共交通客运量。

大建地铁,政治意义大过经济效益

北京、上海是中国轨道交通最发达的两座城市,轨道交通客运量比例尚远低于世界发达国家水平。这从一个侧面反映出,乘坐地铁的人群事实上是固定的,对另一些人来说,修再多的地铁也不会放弃开车。另一方面,中国为了增加GDP大力发展汽车工业,在北京这样的超大城市,私家车也成为人们的刚性需求,路面上小汽车数量有增无减。私家车越多,城市交通就越不理想。

美国能源基金会轨道交通专家Paulo在接受《财经文摘》专访时说,解决大城市交通问题,从根本上还是要靠公共交通系统。

“中国投资万亿修建地铁,目的不完全是缓解交通压力,事实上也未必能有效改善交通,这更多的是一项政治决定。解决城市交通的最好方式并不是地铁,而是靠建设综合交通体系和对私家车进城的限制。以北京为例,如果划出一半的地面道路归公交专用,公共交通立即就会效率很高,私家车会更加拥堵,就会逼迫更多的人选择公共交通。这个方法或许更加立竿见影,但是公共管理者大抵不敢也不愿这么做。因为这样一来,公务用车也被堵在路上了。但也只有政府官员上下班都挤地铁坐公交了,城市道路交通拥堵问题才真正有望解决。换句话说,城市交通拥堵是很容易解决的问题,关键是公共管理者有没有决心和勇气。”Paulo表示。

Paulo还认为,建地铁对市民生活无疑是好事,但如此大规模、密集的上地铁项目就不太正常了,会浪费纳税人的钱。“估计投资资金的50%都有可能被浪费掉。”

《望东方周刊》2009年的一篇文章和Paulo持同样的观点:“如果财政把钱给国有企业,国有企业再从银行贷款把地铁建起来,这里面的猫腻和浪费太大,地铁投资这一块浪费掉的资金大概在20%-30%。”

真的“不差钱”吗?

拥有地铁,是全国许多大中型城市的梦想。城市政府对地铁可以说是又爱又恨。地铁是唯一一个由地方投资却需要国家审批的基础设施项目,地铁同时也是一个没有盈利前景但成本昂贵的投资“无底洞”。

1995年,中国就涌现过一阵“地铁热”,当时国务院了第60号文件《暂停审批快速轨道交通项目的通知》,宣布“不再批准地铁项目立项”。由于担心地方财政压力过大,杭州、沈阳以及上海的M8号线皆遭受了当头一棒,同时广州、青岛、西安、重庆和成都等城市建设地铁的规划热情也严重受挫,基本停摆。

如今,国家宏观政策扩内需、增投资着重向市政民生工程倾斜,由于银根宽松,地铁建设再次出现一哄而上的急进局面。中央对动辄上百亿的地铁项目审批慎之又慎,审批闸门何时关闭仍然是最大悬念。搭上这班顺风车,赶在闸门关闭之前加快推进城市轨道交通建设成为各地共识。

各地的网络论坛常常是酝酿和发酵“地铁梦”的地方。当苏州、无锡先后获批建设轻轨、地铁之后,同属“苏锡常”板块的常州坐不住了。常州坊间不由自主地将“地铁热”视为区域竞争格局变化的晴雨表,有常州市民在网络上写道:“在轨道交通建设上常州又一次落后半拍,这就意味着在苏锡常板块被边缘化,常州如果不跟进,在投资环境、综合实力上就要丢分。”

以常州为代表的民间持续升温的“地铁梦”,与城市政府执著的地铁申报之路相互呼应,让新一轮的轨道交通建设热上加热。那么,深埋在地下的铁轨究竟能不能托起城市腾飞的希望?

“现在的一个问题就是花钱买工期。比如一个项目要5年建成,非要压缩到3年半,现在很多城市的目标是在市长卸任之前通车,这已经成为一种政治目标。”北京理工大学教授胡星斗对《财经文摘》表示。

南京地铁2号线东延线专家论证会上,该市财政局官员坦陈,南京市级财政已经无力负担这条线路23.97亿元的造价。此前,为建设地铁1号线,财政已经投资84.83亿元,接着又投资170多亿用于2号线和1号线南延线建设,南京市财政已经不堪重负。经济发达省会城市尚且面临如此压力,其他二线城市地铁投资带来的财政陷阱更无需赘言。

尽管如此,似乎也不能阻止地铁建设的“”。不少获批建设地铁的城市,关于地铁是否会融资,怎样融资,甚至还没有完全确定,巨大的建设资金缺口对地方财政提出考验。

政府通过贷款资金投入地铁建设,导致的最大问题是各地可用资金更趋紧张,甚至没有资金投入其他民生工程。

谁来在乎就业?

对中国这样一个人口大国来说,最大的民生只能是就业。在刺激计划制定之初,最让人忧心的问题就是就业不振,于是,一场围绕保增长和保就业之间关系的争论在媒体展开。在胡星斗看来,中国目前投资的基本上都是大型工程,它们对GDP的贡献要远远大于对就业的贡献。

“地铁建设对城市GDP的贡献很大,但建设中所能容纳的就业是非常有限的。目前中国的发展战略仍然是GDP优先,促进就业优先现在还没有做到。现在,很多人认为目前中国应该把促进就业作为优先战略,我同意这个观点。当然,投资地铁虽然要经由中央批准,但中央的4万亿投资实际上主要是为了保八,以GDP为重,所投资的项目,比如地铁建设实际上对就业的改善作用非常小。”胡星斗说。

此外,还有一个不容忽视的问题,投资建设的地铁工程主要是由大型国有垄断企业控制,胡星斗认为这对“国进民退”的发生也起到了很大影响,使大量投资流向大型国有垄断企业,而民生问题反而没有得到改善。胡星斗建议:“与其把这么多钱砸进地铁,不如用于投资第三产业,扶持人民创业,提高对劳动者的教育和技能培训,这种投资效率要远远超过对地铁的投资。”

民意总是“事后诸葛”

地铁建设如火如荼,但一条地铁新线路如何设计规划,如何设置站点,似乎缺少征求民意这一应有的程序。地铁建设需要考量城市公共交通布局,考量科学和专业,更需考量社区民意。政府和专家的视角是宏观的,民众的视角是微观的,前者永远无法替代后者。

北京地铁天通苑加站就是个典型例子。据资料显示,有关方面最初只在人口稠密的天通苑设了一个地铁站,但天通苑居民判断出这一设计的缺陷,提出在天通苑人口最密集的天通苑北再加一站。结果证明,天通苑居民是对的,新加的站是北京地铁5号线客流量最大的站之一,天通苑居民在为自己争得出行的便利同时,也让5号线的规划更为合理。这对5号线和北京民众来说,无疑是幸运的事,但这依然是“事后诸葛”。更常见的情况是,民众连事后诸葛也当不了,几乎对决策不产生影响。

从北京地铁5号线,我们看到了构建城市公共交通规划建设的公民参与机制的迫切性,仅仅让民众参与地铁站名网上征集是远远不够的。也正因为高度的不透明性,民众对地铁规划项目中政府官员、地产商是否侵占国家利益疑窦丛生。成都地铁一号线南延线至华阳站线路,在规划中改变了方向,被成都百姓认定是开发商利益左右了地铁线路,伤了华阳百姓的心。

埃森哲研究中心的资料显示,成熟的、民众参与性的机制应该是:第一,有关公共交通规划建设的信息及时公开,每一项变动都公告利益相关人,而不是民众上网查询才“偶然发现”;第二,政府相关部门和专家不再是“隐身人”,他们想什么,正在做什么,都主动找公众沟通,公众诉求可以找到明确对象便捷地向上传递,政府和民众间建立起公开的对话通道;第三,一切都有规范的程序,比如,每一条地铁线路建设前,都开听证会,听取各方意见,比如社区居民可以聘请专业人士对社区增开地铁站进行论证,这种论证应成为重要的决策参考,如此还可以在最大程度上避免相关利益集团对公共规划的侵扰。

城市公共交通规划建设是一纸宏大的蓝图,民众不该只可对其远望或仰视,而应当可以走近它、看清它,对它的每一个细节进行斟酌。地铁建设不仅关系到巨大的投资,更牵动着庞大社会效益的添损,多方参与、慎重把握,哪怕速度慢一点,也应尽量的保证决策的科学和合理,保障社会公平,减少决策失误的风险。