流动儿童受教育权保护问题探析
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摘要：人口流动特别是多重流动造成的不稳定境况，与儿童应持续稳定地接受教育和教育资源的计划分配相矛盾，并对流动儿童的学习和流入地学校的教学秩序、教学效果都产生了不利影响。流动儿童的受教育权保护涉及平等入学权、在校期间平等获得帮助权和平等升学权的实现问题，相关制度建构应遵循当代主流教育公平理论，在教育管理体制改革、就近入学原则落实、教学评价和学生评价指标体系完善、教育资源优化配置等方面有所建树。
关键词：多重流动；儿童受教育权；法律保护
中图分类号：D921文献标识码：A文章编号：1003—0751（2013）11—0056—03
根据联合国《儿童权利公约》和我国《未成年人保护法》，儿童是指0—18岁的未成年人。按照我国的学制，高中毕业生基本上处于18岁半到19岁的年龄段，因此，高中及其以下教育阶段的学生都可以称为儿童。本文中的儿童，主要是指义务教育阶段的适龄儿童，也包括普通高中和职业高中的学生。流动儿童，是指跟随家长移动迁徙、没有居住地户口的儿童，包括但不限于从农村流向城市的儿童（即农民工子女群体中的大多数）。“流动儿童”是一个习惯称谓，近年来有一些官方文件将其称为“进城务工人员随迁子女”（下文简称随迁子女）。本文中，二者系同一含义。人口多重流动所造成的不稳定状况，对随迁子女的学习及其流入地学校的教学秩序和教学效果都产生了一些不利影响，相关问题如随迁子女学前教育缺失、辍学比例升高、犯罪的可能性增加等急需研究解决。本文拟从随迁子女学业适应、行为适应、情绪适应、关系适应等方面，提出城市化背景下实现教育公平的思路和措施。
一、流动儿童受教育权的内涵及其实现问题
从受教育过程的角度划分，儿童受教育权包括入学权、在校期间获得帮助权和升学权。入学权是指适龄儿童进入学校接受教育的权利，主要指义务教育阶段儿童在“一个都不能少”的教育原则下在居住地就近入学的权利。这里，就近入学即就读于离家最近的学校。在校期间获得帮助权，是指学生在学校学习的过程中，在与学习有关的各种事情方面得到学校和老师帮助的权利。升学权是指小学毕业生、初中毕业生、高中毕业生进入高一等级教育阶段学习的权利。对于随迁子女来说，其受教育权方面存在的问题主要是平等权的实现问题，即与有城市户口的儿童一样，享有平等入学权、在校期间平等获得帮助权和平等升学权的问题。平等入学权，是指在同一学区内居住的儿童在入学时被同样对待的权利。随迁子女群体在遭遇过被拒绝入学、被收取高额入学赞助费等不堪之后，当前面临的主要问题是就近入学需求难以得到满足。近年来随迁子女数量逐年增加，但由于资金问题、规划问题、决策者对随迁子女教育的重要性认识不够等问题，随迁子女集中居住地周边学校的学位一般比较紧张。在教育资源短缺和不均衡的情况下，随迁子女的就近入学利益往往被牺牲。在校期间平等获得帮助权，是指实践中，随迁子女经常遭遇被单独编班、教学资源配置歧视、教师与同学的精神排斥、被责令退学或强迫留级等不被接纳、难以融入正常教学环境的问题，这些问题在不同地方有不同程度的存在。平等升学权，主要是指户籍地与居住地不一致的学生同户籍地与居住地一致的学生在升学过程中被同等对待的权利。由于教育资源短缺、学位紧张，随迁子女在小升初过程中往往被区别对待。其在初中升高中的过程中，也经常面临优质教育资源的享用问题。在高中主要依据考试分数进行竞争性录取的情况下，随迁子女中的大部分无缘享用优质教育资源，一些人因此初中毕业后就辍学了。在高中毕业考大学时，现行教育制度要求学生只能在户籍所在地报考，这给随迁子女参加高考带来了一系列问题，由此甚至引发了多起，影响了社会稳定。
二、现行教育制度的缺陷
流动儿童相对来说是个新生事物，而过去的法律、法规产生于限制迁徙的宏观制度架构和城乡二元分割的体制下，造成流动儿童的受教育权在实现过程中遭遇到种种不合理限制。我国《教育法》等相关法律明确规定：公民享有平等的受教育机会，不应受财产状况等客观因素的限制。但是，这一原则性规定并没有在实践中得到很好的贯彻。近年来国家虽然出台了一系列旨在补偿和特殊关照随迁子女的教育政策，但仍然难以促成随迁子女受教育需求得不到满足之局面的基本改观。现行教育制度面对流动儿童的受教育需求，显现出来的缺陷主要有：
1.对随迁子女就近入学没有强制性的责任规定。随迁子女入学有《义务教育法》的强制性保护，目前已经基本不成问题。但是，对于落实“就近入学”的小学生入学原则，由于没有统一、具体的“就近”标准，在学位不足的情况下，随迁子女往往被作为最后考虑的群体。现实中小学属地管理，其资源往往优先满足本地学生需求。当前，教育资源配置对于学龄人口峰谷变化的调节、适应能力不足，一个重要原因是现行教育制度没有规定相关决策者承担决策风险的责任，导致其缺乏解决问题的动力。
2.在教育资源优化配置方面存在明显缺陷。教育资源配置包括师资培训、学校信息化达标、民办学校学生和教师待遇、教师编制等方面内容。教育资源优化配置中的“优化”，简言之就是实现教育资源享用、利用方面的公平和效益最大化。教育资源分配不公，会导致就业不平等、收入不平等、生活不平等，进而导致下一代人之间的不平等。现行教育制度对教育资源配置的要求，主要是规定了总体指标和单项指标，几乎没有比例性指标和关联性指标，如对各级政府对各个教育阶段经费投入的比例，学校内部各种教育资源占用经费的比例，各级教育转移支付总额以及分配情况的说明等，都没有明确的要求。现行教育制度对于优质高中教育资源均衡分配的力度太小，没有规定均衡分配的时间表，也没有规定教育资源优化配置的评判标准和针对规避政策行为的措施，导致随迁子女应该享用的教育资源被隐性剥夺。现实中，随迁子女对优质高中教育资源的享用非常有限，这影响到其对高等教育资源的选择，也间接决定了这一群体走向社会后的阶层定位。
3.对随迁子女受教育的特殊性关注不够。主要表现在三个方面：一是2006年修订的《义务教育法》关于就近入学的规定强调了“户籍地”，而对于居住在非户籍地的随迁子女，只要求地方各级政府尽力安排其就近入学，没有硬性规定。这种制度安排导致一些城市或明或暗地抵制随迁子女参加异地中招和高考。二是现行教育制度对民办学校存在歧视性对待，如民办学校被登记为“民办非企业”性质，其教师退休待遇与企业人员相同，由此导致民办学校教师流动频繁、不能全身心投入教学，民办学校的教育质量难以提高，而民办学校的学生大多数是随迁子女。三是在现行教育制度下，教学评价仍然以升学率、学生学习成绩为最重要的标准，而随迁子女因经常处于流动境况中而多数学习成绩不佳，这导致许多随迁子女在学校遭遇种种歧视，其在各个教育阶段都难以融入学生群体的主流。
三、教育公平理论下流动儿童受教育权保护的
制度建构（一）当代主流教育公平理论
概括而言，教育公平包括两方面内容：一是横向的公平，即受教育权的平等——每个人都拥有与他人相同的受教育权利。二是纵向的平等，即有差别的平等。这两个方面也可以表述为均等性公平和非均等性公平：前者是指平等地对待条件相同者，是一种水平的、平均的公平；后者是指不均等地对待条件不同者，是一种垂直的、不均等的公平。对于教育资源配置而言，这两种公平要同时兼顾，具体问题具体分析。均等性公平主要用于评价基于身份、能力方面的非歧视性分配，反映的是人格平等和机会均等；非均等性公平主要用于评价基于地区、群体、个体差距方面的补差性分配，反映的是人道主义关照和历史性补偿。需要指出的是，无论哪一种公平，都不应该被理想化、绝对化和表面化。所谓公平，是指基本公平、相对公平、实质公平。
（二）流动儿童受教育权保护制度建构要点
我国解决流动儿童受教育权保护问题的经济和社会条件已经基本具备，目前最关键的是进行制度构建。制度塑造意识，意识推动制度形成，制度与意识既相互促进、又相互掣肘。相对而言，制度起决定性作用，特别是法律层面的宏观性制度代表一个国家的文明程度，其对各级教育决策者的意识塑造非常重要。当前我国随迁子女受教育权保护的制度建构，需要着力解决以下主要问题：
1.修改《义务教育法》，变革教育管理体制。义务教育阶段的学校应由省级政府统筹管理和投入，解决以地方投入为主带来的教育设施配置水平悬殊和地方对教育设施需求的峰谷调节能力不足的问题。或者借鉴一些国家的做法，由中央政府投入资金对小学进行标准化建设，全国城乡所有学校的校舍和主要教学设施按照一个标准进行建设和供应。地方再穷，学生再少，学校的规格不能降。
2.由地方法规对就近入学作详细规定，明确学区所在地行政负责人的教育决策责任。建议把“就近”限定在小学一年级学生步行10—15分钟的范围内，新建学校选址时要优先考虑这一点。另外，由于人口分布态势的极大变化，现行制度关于“三公里”的小学生就近入学范围规定，早已经不适应城市人口高密度聚居的需求，应当予以修改。
3.教育行政部门和学校应改革教学评价标准和对学生个体的评价标准，并拓展对学校进行考核评价的主体范围。在教学评价标准中应把帮助学生进步作为重要指标。在对学生的评价标准中，应把历时性进步作为重要指标，不进行横向比较。在针对学校的考核评价指标体系中，应对学生及其家长的意见这一指标分配较大的权重，突出学生的主体性和家长的满意度，彰显教育事业服务大众的本质。如此，受益最大的将是随迁子女群体。
4.修改相关法律法规，取消升学户籍限制。要在相关政策中给出改革时间表，每年都要有切实的举措。具体措施如，要求一线城市每年允许一定比例的随迁子女就地（在非户籍地）考试，二线城市相应地增加比例，三线城市增加更大的比例，这样既可以给随迁子女相对的教育公平，又可以避免城市教育资源遭受猛烈冲击而引发一系列问题。
5.在《教育法》、《义务教育法》及相关行政法规中，设定教育资源共享的有力举措。应把公平和均衡作为教育资源优化配置的明示原则，改变过去过于青睐高等教育的做法，教育资源增量投入优先保障刚性需求，优先用于随迁子女急需的学前教育、义务教育和职业教育，存量管理突出优质资源共享。在优质教育资源共享方面，教育实践中已经涌现出不少好的做法，应该及时从中抽象出具有普遍约束力的制度。在优质教育资源无法迅速增加的客观条件下，资源共享是实现资源公平分配的便捷有效的途径，是一种内涵式发展方式，能够快速解决随迁子女受教育质量问题。具体措施如进行教师无校籍管理的制度创新，实行校长流动性任职的校际人才交流，实现优质课件的信息化共享等。
四、结语
流动儿童受教育权实现方面的问题，与现行制度的不合理限制密切相关。这种限制从纯粹理论的角度看并不合理，但有一定的现实合理性；从教育公平的角度看并不合理，但从教育的计划性角度看又有一定的合理性。基于教育资源不均衡的现实以及人们趋利避害的行为选择本能，学龄儿童的流动在所难免，因而进行适当的限制是稳定教育教学秩序所必需的。但是，什么程度的限制才是适当的？这是一个兼具价值性和技术性的问题，目前的制度没有给出答案。解决随迁子女受教育权不能充分实现的问题，首先要解决教育资源总体不足情况下的平等享用问题，其次要解决随迁子女在校学习期间平等获得帮助和教育融入需求得到满足的问题，最后要打破户籍壁垒对升学权的限制。随迁子女由于自身流动甚至处于多重流动境况中而面临诸多特殊问题，其受教育权保护问题比较复杂，需要家长、学校、社会和政府部门协同解决。