耕地占用“实化”与耕地保护“虚化”

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摘 要：持续有效的耕地保护是我国粮食安全的基石。城镇化和工业化进程中，耕地占用的发展收益归于具体的耕地占用当事人及所在地即“实化”，耕地保护的安全收益惠及抽象的一国公民及国家即“虚化”。现行耕地占用税制度未能消解耕地占用“实化”与耕地保护“虚化”之间的张力，应当从税名替代、税率调整、税收归属及税收用途耕地保护相关性进行制度变迁，在税收法定化过程中促进税收效率及公平。

关键词：耕地保护；税收公平；耕地占用税；制度变迁

中图分类号：D922.220.4 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）07-0101-04

税法的作用，是指税法的实施对社会关系所产生的影响，可以从税法的规范作用和经济作用来评价。[1]在耕地占用税法领域，主要是通过税收杠杆使纳税人的耕地占用行为得到合理控制，在耕地保护的过程中实现国家对宏观经济的有效调控。如果耕地占用税制度长期存在耕地保护功能失灵及税负不公，那么就会消减耕地占用税法经济手段协同土地管理法等行政手段保护耕地的法理基础及正当性。根据制度变迁的一般原理，制度实施效率的提升是促进耕地占用税向农用地占用税制度变迁的原动力。由于现行耕地占用税制度本身存在制约效率和公平的缺陷，“完善耕地占用税势在必行”。[2]

一、持续有效的耕地保护是我国粮食安全的基石

截至2012年年末，“全国大陆总人口为135404万人，比上年末增加669万人，其中城镇人口为71182万人，占总人口比重为52.6%”，[3]我国人口数量仍然在递增，一般情况下，世界人口大国的状况在未来相当长时期难以发生根本性改变。吃饭是人的最基本需求。历史证明，如果人的最基本需求得不到保障，那么社会秩序可能发生动荡、社会伦理将受到空前挑战甚至倒退。为此，保障粮食安全是各国政府及法律制度孜孜以求的最基本也是最重要的目标。“1942”饥饿与恐惧的惨痛史实告诫我们，人口数量递增背景下的世界人口大国现状表征，我国粮食安全保障的任务及重要性是其他国家难以比拟的。

粮食安全与耕地保护的关系，主要有以下几种观点：一种观点认为，粮食生产不像石油生产那样具有垄断性，在国际粮食市场长期供大于求且粮食市场供给基本稳定的情况下，个人粮食安全可以通过国内粮食市场予以保障，国家粮食安全可以通过国际粮食市场来保障。耕地保护就是在一定程度上限制农业用地的非农化，阻碍了负担耕地保护的农民享受城镇化和工业化给农业用地非农化带来的土地增值收益，因而强调保障粮食市场，认为“保护耕地所付出的代价远远高于进口粮食的代价”，[4]通过控制耕地数量来保障粮食安全在经济上效率低下或欠缺效率。另一种观点认为，“现代粮食安全的概念应该包括粮食数量安全、质量安全、社会安全和生态安全四层内涵”。[5]粮食供给主要取决于耕地面积和质量，耕地保护直接关切到粮食安全。以上观点均有一定的合理性及局限性，为我们研究提供了一种新视角。笔者认为，粮食安全，不仅是经济问题，也是政治问题，或称为粮食安全的经济性与政治性。前者从经济效率角度认为市场就能解决粮食安全问题，保护耕地在某种程度上导致经济上低效。实际上，中国人口约占世界总人口70亿人的19.34%，如果中国发生粮食安全问题，国际粮食市场供给的数量和价格将发生大的波动或震荡，直接会打破国际粮食市场的基本平衡，可能发生市场失灵。

370多年前，美国殖民政府开始努力去保护土地和农业。并且日渐达成共识，认为有效的法律和公共政策在实现农业可持续，保护资源和保持农业经济活力的同时亦可保护环境。在1978年和1983年之间，美国大多数州制定了农场权利法令，目前所有五十个州都有若干适当的农场权利法案，其目的是防止房地产开发的威胁从城市向传统的农村地区转移。耕地保护不仅仅是对昔日农业美国的留恋，因为一旦耕地非农化，每个农民生产的产品养活多达120多人是极为困难的事情。由此可见，美国早就深刻认识到耕地保护与粮食安全的关系。[6]市场配置资源不是万能的。市场存在失灵，需要政府干预，耕地占用税法成为政府运用税收杠杆实施耕地保护的基本形式。

二、消解耕地占用“实化”与耕地保护“虚化”之间张力的法律形式

耕地占用“实化”，是指城镇化和工业化进程中耕地占用的发展收益，如土地增值、扩大就业及耕地占用税收入，归属于具体的耕地占用当事人（耕地占用人与耕地被占用人）及所在地政府。耕地占用“实化”是受经济利益驱动农用地转化为非农用地的结果，耕地占用内生动力导致耕地占用积极、“圈地”屡禁不止。耕地保护“虚化”，是指耕地保护的安全收益，如粮食安全、生态保护及农业可持续发展，惠及抽象的一国公民及国家。因耕地农用远远小于耕地非农化带来的经济收益，耕地保护在某种程度上是对私人权利的限制，耕地保护当事人为耕地保护及粮食安全承担了不公平负担却未得到公平补偿，[7]耕地保护“虚化”是耕地保护工作欠缺内生经济动力和耕地保护效率低下的原因。可见，因利益主体不同，耕地占用“实化”与耕地保护“虚化”无时无刻不产生张力。耕地占用“实化”符合经济利益最大化原理，因而耕地占用当事人及所在地政府总是存在合法或非法，有意或无意耕地占用的冲动；耕地保护当事人因耕地占用限制，其在制度上及实践中往往不能分享耕地非农化的发展收益，导致耕地保护积极性不足，甚至设法耕地非农化。

国务院早在1981年4月17日就了《关于制止侵占耕地建房的紧急通知》，该《通知》第一条规定“保护耕地，节约用地，决不允许任何个人和单位乱占滥用耕地”，在制度上首次明确保护耕地。此后，《农业法》第31条规定，国家采取措施保护和提高粮食综合生产能力，稳步提高粮食生产水平，保障粮食安全；《土地管理法》第4条规定，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。我国目前已经基本形成了以《宪法》为统帅，包括《农业法》《土地管理法》及《耕地占用税暂行条例》等配套法律法规规章的耕地保护体系。