完善失业保障制度分析
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【摘要】失业保障制度是制约企业改革的一个重要因素，同时也是建立社会主义市场经济体制的一项重要内容。如何建立和完善失业社会保障制度，是摆在理论和经济工作者面前的一道难题。应该说，失业的现实很自然地提出对失业保障制度的需求，但目前我国却存在着失业保障制度明显供给不足的问题，文章给出了实现失业保障制度供求均衡的对策。
【关键词】失业 失业保障 供求均衡
失业是经济运行过程中的必然产物，它既有支持经济效率的意义，又有浪费资源、损失国民收入的弊端。失业保障是国家通过立法强制实行的、由社会集中建立基金对因失业而中断生活来源的劳动者提供物质帮助的制度，核心内容是社会集中建立失业保障基金，分散失业风险，使暂时处于失业状态的劳动者基本生活得到保障，并通过失业培训达到就业安置。失业保障的基本功能有二：一是生活保障；二是促进就业。如何使失业的这种双重效应最终体现为对经济运行的积极意义，关键的因素在于建立一个有效的失业保障制度，然而我国现实的失业保障制度呈现严重失衡。
一、失业保障制度的需求分析
从市场经济国家建立失业保障制度的经验看，失业保险和失业救济对解决摩擦性失业有着积极的作用。失业救济和失业保险之所以对解决摩擦性失业极为有效，是因为摩擦性失业是由于允许企业辞退职工和允许职工辞职所造成的，失业保险使工人在寻找新工作的失业期间无后顾之忧，使“双向选择”成为可能。我国的失业保险制度无疑要借鉴这一点。但是，我国的失业保障制度不是要鼓励职工辞职，更不是激励国有企业技术骨干随意辞职，因此失业保障制度要特别强调是由于非本人主观原因而失业（如自愿离职等）才能享受失业保险。至于周期性失业，如我国目前因为需求不足、经济低迷所出现的失业，失业保障制度的功效显然是有限的。我们主要应通过调整宏观经济政策和加强宏观调控来熨平经济周期，使国民经济步入持续、稳定、协调发展的轨道的治本措施来减少周期性失业。当然，重视和发挥失业保障制度在解决任何类型失业人员（除非自愿失业）的基本生活需要的作用，依然是不容忽略的和不可替代的。
失业保障制度的建立还有利于劳动力市场的形成与发展，是推动劳动力在全社会范围内流动进而实现劳动力优化配置的制度保障。市场经济是社会化大生产的产物，社会化大生产决定了劳动力管理的社会化，客观上要求有社会化的失业保障制度与之相匹配。那些因主观或客观原因想脱离原企业工作岗位的人以及学非所用、不能发挥专长但又不能流动的人，除了人事、户籍等方面的因素外，还有一个重要的原因就是缺少健全的社会化失业保障制度。如果有了社会化的失业保障制度，职工在离开原企业到再就业这段时期的生活保障问题有了着落，免除了后顾之忧，那么，就可能果断地离开原来的企业或工作岗位去寻找更能发挥自己专长的劳动岗位。这样，劳动力就在全社会范围内自由有效地流动起来，就业效率和劳动力的整体资源配置效率将大大提高。
在传统的计划经济体制下，一种称为“单位福利社会主义”不仅保证单位雇员终身就业，而且还提供了包括住房、医疗、养老、教育和儿童福利等所有的保障。然而，随着经济体制转型，社会主义市场经济被确立并要求不断完善，因而，传统计划经济体制下的“单位”在新的市场经济环境下再继续推行“单位福利社会主义”已力不从心，因而过去的充分就业被一种转型期的失业增长所代替。在这样的背景下，失业现实很自然地提出对失业保障制度的需求。
二、失业保障制度的供给分析
虽然中国的失业保障工作可以追溯到建国初期，但发展到目前，失业保障制度远没有达到完善的程度。这明显体现为失业保障制度的供给不足。
1、失业保障的覆盖面过窄
失业保险的本质特征之一是具有普遍性，这就是说，所有有劳动能力且愿意就业的失业者都应包含在失业保险的保障范围内。仅就城镇而言，个体经营者和学生便不在保障范围内，私营企业的工人、农民合同制工人基本上没有失业保险。到2004年底，全国参加失业保险的职工总数占城镇职工人数的比例为63.7%，这就是说，在城镇职工中尚有36.3%的人未参加失业保险。可见，失业保障仅在城镇还有较大的未覆盖空间。
2、失业保险资金筹措不足
在已经实施的失业保险中，国家规定的失业保险资金筹措渠道是企业和国家财政，在实际执行中也有少数地区由劳动者个人筹措，但总的来说，企业和国家财政在失业保险金筹措当中占有绝对的比例。显然，这种资金负担方式不尽合理，特别是由于企业（主要是国有企业）的效益不好，拖欠失业保险金情况严重，再加上国家财政也比较困难，因此，仅依靠这两个方面来筹措失业救济金明显力不从心。所以，开辟失业保险资金筹措的新渠道，是完善失业保险制度的一个重要方面。
3、失业救济水平低下
失业救济金的发放一开始规定的标准是按照职工标准工资的60%-75%，后来改为按当地社会救济金额的120%-150%。这本来就十分有限，但许多地方有时还达不到这个标准。据统计，1995年全国城镇发放失业救济金为8.2亿元，领取失业救济人数为261.3万人，平均每人每月领取失业救济金26元；1996年全国城镇发放失业救济金为13.8亿元，领取失业救济人数为330.8万人，平均每人每月领取失业救济金35元，如此的失业救济状况根本不能保证基本生活的要求。
4、失业保障的管理混乱
这一方面体现在失业保险资金的支出极不合理。另一方面在管理体制上也极不完善。现行的失业保险制度并不是一个统一的体系，而是条条管理与块块管理相互交叉、分级式保险与行业性保险各行其事，结果必然是造成各自为政、业务交叉、成本上升。此外，失业保险机构内部管理也存在问题，诸如机构设置、管理费提取比例等缺乏严格规范。
从中国失业保障的基本情况和失业保障制度存在的问题来看，中国失业保障制度还处于初创时期，面对日益严重的失业压力，失业保障制度的供给与需求的失衡非常突出。为此，必须加快失业保障制度的建设。
三、实现失业保障制度供求均衡的对策
1、失业保险基金的资金来源及筹集模式
失业保障金的筹集是失业保障制度的核心，其中经费来源又是首要的问题。在我国必须按照三方共同负担的原则筹集失业保险基金。
失业保险的本质特征之一就是互济性，从这一角度出发，劳动者个人必须负担一定费用。作为用工主体的企业，承担失业保险基金的一定费用也是合理的。目前我国企业实际负担的失业保险费用相对较低，只占职工工资总额的2%，远远满足不了不断扩大的失业人员的现实需求。失业保险制度的典型特征就是社会性和强制性。因此，任何企业都不能以任何理由和借口拒交、欠交失业保险金。
政府对失业保险提供支持和补贴，无论按国际惯例，还是以建立市场经济体制的必要性和重要性来说都是必须的。首先，失业是一种风险，每个人都可能会遇到。失业风险一旦成为现实，单纯依靠个人还是企业都是无能为力的，只能依靠社会的经济救济，国家在社会化的失业保障体系中应该扮演重要角色。其次，失业风险蕴含着社会的不稳定因素，建立失业保险制度，对社会安定具有重要作用。从国外的实践经验来看，失业保险确实能起到“安全网”和“减震器”的作用，在我国，客观上存在的失业状况，也会给社会稳定带来一定的就业压力。因此，国家财政应该是失业保险金的重要来源之一，失业保险基金不足部分应由国家财政予以补贴。可以设想四种办法：第一，利用出售国有中小企业的存量资产，直接转化为失业保险费用；第二，通过增发国债为失业保险事业筹集资金；第三，选择适当的时机开征社会保险税，将其中的一部分转化为失业救济；第四，将亏损企业的财政补贴的一部分转化为失业保险金。
2、拓宽失业保险覆盖范围
我国的失业保险制度长时期局限于国有企业中破产企业职工、濒临破产企业法定整顿期间被精简的职工，解除合同的工人和被企业辞退的职工，其他所有制的职工基本上未列入保险范围。结合经济发达国家和转型国家的经验，考虑到我国的实际情况，可按以下思路进行改革；第一，失业保险享受范围覆盖整个工薪阶层，包括不同所有制性质的所有企业（单位）和所有职工。城镇国有、集体、股份制、私营企业职工和外商投资企业中方职工，都应能享受一定期限的失业津贴、失业救济和再就业机会。这既是保障共和国公民基本权利的需要，也是增加非国有单位吸引国有企业的富余人员能力的需要。第二，从长远来看，失业保障享受对象应不加限制地把企业富余人员、企业被兼并和转产后失业职工纳入失业保险对象范围。
3、规范和完善失业保险的管理制度
失业保险制度作为国家立法强制实施的社会保险是整个经济体制改革不可或缺的重要组成部分，是企业体制、劳动人事工资制度改革必不可少的配套工程。由于它涉及面广，牵一发而动全身，如要充分发挥其积极作用，就必须加强管理，规范和理顺失业保险制度的管理体制。第一，加强对失业保险基金的管理。现行制度中资金浪费严重，基金被挪用的情况十分惊人。由各省市成立财政、审计、计划、劳动和工会等部门参加的失业保险基金管理委员会应切实加强对基金筹集、使用和管理的监督，严格审批失业保险基金的年度预算和年终决算，把失业保险基金的使用纳入国家财务检查和审计之中，将失业保险基金的支出置于财政和审计部门的监督之下，做到专款专用，无论是原准备金，还是其增值部分应全部用于失业保险。第二，加强对失业保险机构的管理。失业保险是社会保险的一个重要组成部分，在制度、管理机构等方面也都应向统一的失业保险制度过渡。鉴于我国目前的失业保险制度管理体制不顺、政出多门等问题，应合理确定有关部门的职责、权限，解决政企不分、政出多门和扯皮内耗等问题，逐步实现政府不直接经办失业保险，而成立专门的非赢利性的社会失业保险机构，保证失业保险事业管理和运行的相对独立。
4、强化和改进失业保险的促进就业和再就业功能
失业救济金主要是解决失业与重新就业之间的短期生活困难问题。产业结构的调整和企业结构的调整，使一部分人不得不进行职业变更。在这种变更中，无论是学习新工种还是寻找新单位，都需要一定的时间。这客观上要求调整现有的失业保险制度，通过改革现有的失业保险费的筹集、发放办法，通过调整失业保险金中用于技术培训、转岗训练的费用比例的办法，从以往简单的生活保险转化为促进失业人员的再就业，由消极保险转化为积极的失业保险，以避免单纯救济导致职工不求进取甚至是主动失业的现象，从而强化失业保险的促进就业和再就业功能。
【参考文献】
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