略论行政诉讼与民事诉讼交叉的解决方式
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摘要:实践中对行政争议与民事争议交叉的案件,有的将其作为单纯的行政案件处理,有的将其作为单纯的民事案件处理,有的则适用行政附带民事诉讼。“先行后民”主要适用于民事争议解决相较于单纯行政争议解决复杂一些或二者复杂相当,且行政争议又必须先行解决的情形。“先民后行”是指在某些行政争议与民事争议交织的案件中,民事争议的解决是行政诉讼的条件时,应该先审理民事争议,然后解决行政争议。
中图分类号: 文献标识码:A文章编号:1005-5312(2009)15-
一、行政诉讼与民事诉讼交叉的类型
(一)按行政争议与民事争议的主辅关系分
第一类是以民事争议为主,行政问题作为附属问题的案件。这类案件的特点是:在本质上属于民事案件,争议发生在平等的主体之间,不由行政行为引起,但由于行政行为的介入,民事争议变得更加复杂;在这类案件的审理中,行政问题具有重要地位,是民事审判的前提;当事人在民事诉讼中没有直接请求撤销行政机关的行为,只是以行政行为违法为抗辫事由。
第二类是以行政争议为主,民事问题作为附带问题的案件。这类案件的特点是:行政争议处于核心地位,民事问题只是作为附带问题出现;行政争议与民事争议有特定的关联性;行政争议和民事争议可分离。第三类是行政争议与民事争议并重的案件,其特点是:这类案件中最原始的争议是民事争议,行政机关的裁决行为是为了解决民事争议;行政争议因民事争议而发生;对此类案件的审理只有同时解决行政争议和民事争议,当事人提讼的目的才能实现。
(二)按行政争议与民事争议引起与被引起的关系分
第一类是行政争议由民事争议引起。这类案件最典型的就是行政裁决。第二类是民事争议由行政争议引起,确切地说是行政机关的具体行政行为使利害关系人有了主张民事责任的权利。第三类是行政争议和民事争议因同一法律事实而产生。此类案件是如前所述的行政法律规范与民事法律规范竞合的结果。
二、行政诉讼与民事诉讼交叉的处理方式
而我国,目前在行政争议与民事争议交织时的处理方式上是“百花齐放,百家争鸣”,这样局面造成的后果也是显而易见的:(1)法院的民事判决与行政判决相互矛盾或者在民事审判中疏于审查行政认定事实导致民事判决错误,从而影响司法公正形象;(2)错误将行政赔偿诉讼纳入行政、民事关联诉讼范畴;(3)审理期限过长,给当事人造成讼累,影响社会关系的稳定;(4)人民法院的两个审判组织进行审理,浪费司法资源。
实践中对行政争议与民事争议交叉的案件,有的将其作为单纯的行政案件处理,有的将其作为单纯的民事案件处理,有的则适用行政附带民事诉讼。对此一般有两种处理方式:第一,行政诉讼与民事诉讼分别进行。在这个问题上又有所谓“先行后民”和“先民后行”之分。“先行后民”指如果民事诉讼中涉及到具体行政行为的合法性问题,应当中止民事诉讼,等待行政诉讼的判决,因为行政诉讼的判决对民事诉讼具有预决的效力。(1)相当数量的民事主体资格是通过一定行政行为赋予的,因此,如果对民事主体一定的民事主体资格产生争议,就必须先行对行政许可行为或者行政确认以提起行政诉讼的方式进行审查;(2)行政行为是某些民事法律行为的法定程序要件,如房屋买卖只有进行了过户的行政登记行为才生效;(3)行政行为是某些民事权利与民事责任承担的依据,如土地使用权的拥有是通过人民政府的行政确权行为而实现。这里行政行为事实上已经成为民事诉讼的先决问题。只是放眼其它国家和地区,在德国,已有不少学者对行政优先原则提出质疑,并认为行政行为的合法性推定不符合法治国家原则。
一般而言,“先行后民”主要适用于民事争议解决相较于单纯行政争议解决复杂一些或二者复杂相当,且行政争议又必须先行解决的情形,这一情形具体来说有两种:一是先提起行政诉讼解决行政争议,然后等行政诉讼结束之后,再提起民事诉讼解决民事争议;二是当事人对行政争议和民事争议交叉的案件先提起民事诉讼的,须先中止民事诉讼,等待当事人提起行政诉讼,行政争议解决后,再恢复民事诉讼。
而“先民后行”是指在某些行政争议与民事争议交织的案件中,民事争议的解决是行政诉讼的条件时,应该先审理民事争议,然后解决行政争议。当然这需要:(1)人民法院内部不同审判业务庭之间的协调,理顺两个诉讼之间的关系;(2)如果暂缓解决行政诉讼不影响行政效率。
第二,行政诉讼与民事诉讼一并审理,即对于行政争议与民事争议交织的案件,人民法院在审理其中一种案件时,根据当事人的申请,由同一审判组织依据不同的诉讼程序对相互交织的另一案件,审理并作出裁判的司法活动。其既包括以行政诉讼为主,附带解决民事争议;也包括以民事诉讼为主,附带审理行政争议。由此可见,所谓行政附带民事诉讼是中国法学特有的概念,应该属于一并审理的一种方式。
从历史的角度来看,分开式审理的方式并非一无是处,相反,在解决某些行政争议是民事争议的前提或者民事争议过于复杂的案件中还是有一定可取之处的;但总的来说,分开式审理所带来的类似“高永善案”的弊端也已经显见,无论是从司法的权威性还是从诉讼的效率角度考虑,一并审理的方式都具有一定的优越性。鉴于行政权的公力性质,行政争议往往是导致民事权利受阻的主要因素,建立有限的行政附带民事诉讼制度
也许是结束审判实践混乱的一个突破口。
参考文献:
[1]薛刚凌.处理行政、民事争议重合案件的程序探讨.法律科学.1998(6).
[2]王振清.行政诉讼前沿事务问题研究.北京:中国方正出版社.2004年版.