农业银行“三农金融事业部”改革问题与对策

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摘 要：本文在梳理农业银行“三农金融事业部”改革进程情况的基础上，分析制约改革深入推进内外部因素，指出“六个单独”运行机制改革存在的不足，重点剖析“面向三农”、“三级督导”、“商业运作”等方面的问题及影响，并从改革理念、管理模式、政策支持、外部环境等方面提出政策建议。

关键词：农业银行；三农金融事业部；改革

中图分类号：F832.4 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2013）05-0072-05 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2013.05.17

自2010年5月正式实施改革试点以来，中国农业银行（以下简称农业银行）积极推进改革各项工作。至2012年末，农业银行“三农金融事业部”管理架构基本形成，“六个单独”运行机制逐步建立，各项“三农”金融服务改革措施稳步推进，改革工作取得一定成效。但在改革内部运行机制改革中仍存在一些问题和不足，同时，内外部制约因素影响了农业银行“三农金融事业部”深化改革，抑制了县域支行服务三农能力提升，需在多层面、从制度机制角度进一步推进做实和深化农业银行三农事业部改革。

一、农业银行“三农金融事业部”改革基本情况

2007年全国金融工作会议确定了农业银行股份制改革“面向‘三农’、整体改制、商业运作、择机上市”的改革原则。2008年3月起，农业银行在推进股份制改革的同时，选择部分省市分行，开始了三农金融事业部改革试点。2009年5月，农业银行制定了《中国农业银行三农金融事业部制改革试点实施方案》。2010年5月，选择四川、重庆、湖北、广西、甘肃、吉林、福建、山东等8家省级分行下辖的561个县域支行，开展深化三农金融事业部改革试点。2011年9月，人民银行印发《关于扩大中国农业银行“三农金融事业部”改革试点范围等有关事项的通知》，将改革试点范围拓展至黑龙江、河南、河北、安徽等4省。

试点以来，农业银行三农金融事业部改革试点工作取得了积极成效，管理架构和运行机制不断健全，新体制、新机制优势逐步显现。一是三农金融事业部业务边界逐步理顺，“三级督导、一级经营”管理体制持续完善。二是做实“六个单独”①运行机制， 逐一明确实现路径和管理要求。三是提升试点县支行的经营主体地位，激发“县事业部”经营活力，下沉经营决策重心。四是服务“三农”能力显著改善，县域贷款、涉农贷款和农户贷款增速较快，财务可持续性较强。

二、存在的问题、不足及制约因素

（一）改革政策执行中存在的问题

1.县事业部单独资本管理基本未实现。营运资本方面，虽明确指出资本区分城区与县域，专款专用，但在实际拨付过程中，省级分行向市级分行拨付，而市分行并未进一步向县支行单独拨付，而是市分行统筹调配。经济资本方面，未制定县支行三农经济资本管理实施细则，县事业部普遍认为经济资本管理可操作性不强，业务开展过程中并未按照经济资本管理要求操作。此外，“三农”业务与城市业务适用同一经济资本核算标准，经济资本占用系数相同，没有体现服务“三农”的导向作用。

2.信贷管理权限存在上收趋势。目前，省级分行正在将法人客户信贷业务审批权限逐步上收，新增法人客户及新增法人授信业务原则上由二级分行（含）以上客户部门进行调查，县支行基本不具备法人客户审批资格，二级分行需深入县域实地调查客户，调查时间长，交通不便，调查成本较高。仅有极少数县支行获得小企业简式快速贷款审批权，这类贷款可由县支行客户进行调查。此前，部分县支行实行的独立审批人制度，其独立审批人实际上是县支行员工，信贷审批独立性不强，随着信贷审批权限上收，独立审批人制度基本名存实亡。针对贷款规模较大的个体工商户贷款，审批权限也上收至二级分行。较多三农和县域信贷业务需上贷审会或合议会，贷审会和合议会由一、二级分行采取例会制度，基本每周一次，业务量小的地市分行周期更长，审批时间较长。这与“原则上将县域小企业、个体工商户和农户等的信贷业务审批权下放至‘县事业部’”（银发[2011]231号）的要求不符。

3.县事业部承担的管理费用偏重。农业银行总行为推进单独的会计核算，建立了业绩价值管理信息系统，并通过该系统进行费用分摊核算。分摊的基本原理是将各级管理行管理费用汇总，然后按照各级经营行（县支行和城区支行）的贷款业务量、存款业务量、人员及机构数量进行分摊。有些指标因之未作为分摊因子考虑，如中间业务。从农业银行的中间业务收入构成来看，三农业务创造的中间业务收入较城市业务为低，相对三农业务，城市中间业务管理应承担较多的费用，但目前未将中间业务量纳入费用分摊公式，影响了费用分摊的科学性与公平性，使县支行所分摊的费用高于其应承担的费用。

4.风险防控与业务发展不相适应。虽然《中国农业银行扩大三农金融事业部改革试点实施方案》（农银发[2012]36号）中提出“增强试点县域支行面向市场自主定价能力，利用定价充分覆盖风险和成本”，但面向市场自主定价，通过利率浮动覆盖风险在实际操作中可行性较低。当前，县域内农业银行的主要竞争对手是农业发展银行和农村合作金融机构。如果农业银行以提高利率的方式覆盖风险，受办贷效率低下影响，在中小企业及农户客户竞争中不如农村合作机构。受资金成本影响，在农业产业化龙头企业客户竞争中不如农业发展银行。因此，农业银行的风险覆盖技术，应结合所处市场环境的特殊性进行调整。此外，农业银行部分分支行风险防控过于谨慎，影响市场竞争和三农服务供给。多数三农金融事业部三农信贷产品①实行停复牌管理，如果农户贷款和农村个人生产经营贷款的不良贷款率超过3%，即上收相应信贷审批权限。虽然多数县事业部的实际不良贷款率远低于3%，还存在较大投放空间，但部分县事业部仍选择少投放或不投放来防范风险。

5.资金运营机制缺乏对三农业务的支持。三农金融事业部省级分部按照农业银行总行人民币全额资金管理办法，将所有资金按照全行同一价集中到农业银行总行资金中心。而各省农业银行的资金运用也需由农业银行总行资金中心配置，针对资金运用的不同，资金价格各不相同，但并未针对三农业务提供资金价格方面的优惠。同时，各省分行针对特殊业务，可采取处罚措施，例如提高县支行资金运用的利率，降低县支行的利润空间。鉴于三农业务的管理服务成本要高于城区业务，当三农业务和城市业务的资金运用价格完全相同，且仅有反向惩戒而无正向激励措施，不利于引导资金回流三农业务。

6.考评办法“约束”大于“激励”。绩效考核办法对业务发展具有重要的导向作用，当前农业银行县域绩效考评方法过于偏重对风险控制的关注，忽视对县支行拓展业务增加信贷投放的激励，在鼓励县支行支持“三农”、激发经营活力、服务意识和需求发现功能方面仍然存在较大的改进空间。以某省县事业部绩效考核办法来看，考核办法鼓励县支行吸收存款，降低业务支出，压降不良贷款，而对支持县支行加大信贷投放的鼓励程度并不大。县支行在资源有限的条件下，为获得高分必然选择将资源尽量用于存款业务和中间业务的拓展，而不是风险相对较大的信贷业务。

（二）制约三农金融事业部改革进程的内部因素

1.对“面向三农”认识不统一，导致“三农”金融服务市场定位不清。在农业银行三农金融事业部改革初期，农业银行提出“‘三农’金融业务的工作抓手问题上，提出‘一个重点、四类区域、领域’①。一个重点，就是要以农户为重点。”在这一理念的指导下，农业银行努力以多种方式加大农户信贷投放，虽取得一定成效，但成效并不明显，且缺乏可持续性。于是，在2012年农业银行制定的《中国农业银行扩大三农金融事业部改革试点实施方案》中，明确提出“总行大力实施农村产业金融‘千百工程’，围绕国家同步‘三化’和建设社会主义新农村的战略部署，以实施农村产业金融‘千百工程’为抓手，以产业化龙头企业为重点。” 由此可见，农业银行发展三农业务的抓手发生了变化，工作重点从“农户”转向了“产业龙头化企业”，因为“产业龙头化企业”的信贷投放模式与农业银行既有的信贷模式差异不大，更容易达到监管层对三农信贷投放的数量和质量要求。这一经营发展理念的变化，直接影响农业银行的市场定位与资源分配。如果业务重点在农户，那将要求农业银行“稳定和发展在农村地区的网点和业务”②，增加物理网点，推进网点标准化建设，优化人员结构。如果业务重点在“农业龙头化企业”，由于这类企业在县域的数量有限，且这类客户的营销无需大量的客户经理，对物理网点的要求也不高，但对农业银行提供的金融服务要求较高，包括支付结算网络、融资金额、融资期限、利率、信贷审批效率、多样化的金融产品等，从而要求农业银行大力改善对中高端客户的金融服务。农业银行当前的实践与2007年全国金融工作会议提出的要求并不相符，目前，政府唯有确立“面向三农”的真正含义与口径，才能避免对政策要求的不同理解，科学指导农业银行深化改革。

2.“三级督导，一级经营”模式成本较高，影响三农事业部经营效益。通过对部分省份的调研发现，管理行费用分摊使得三农金融事业部利润大幅下降，反映在成本收入比、平均总资产回报率和经济资本回报率等指标方面变化显著。通过对《中国农业银行扩大三农金融事业部改革试点实施方案》中“省级分部”和“地市分部”服务职责的对比发现，“地市分部”的职责与“省级分部”无太多变化。而调研结果显示，三农金融事业部地市分部人数占三农金融事业部人数较低，但其费用支出占三农金融事业部费用支出的比例较高。如果压缩督导环节，一方面节约大量成本，提高“三农”业务的利润水平，另一方面，将大大提升信贷审批速度，提高“三农”金融服务效率。三农金融分部的公司治理结构和工作机制有待进一步理顺。如何发挥各相关职能部门的协调配合，尚需进一步探索与完善。

（三）制约三农金融事业部改革进程的外部因素

1.对“商业运作”理解不同，引致外部配套政策存在不确定性。当前，对农业银行“商业运作”有两种不同的理解，一种认为“商业运作”就是追求利润最大化，另一种认为“商业运作”是商业化的管理模式。追求利润最大化是一种价值趋向，直接决定企业的经营决策。商业化管理模式的起源与目的虽然也是利润最大化，但商业化管理就其本质而言具有工具性，是一种管理过程。当前，国家对农业银行的政策扶持已经表明，“商业运作”的内涵是商业化管理模式。这也从侧面证明，“三农”业务依然具有政策性。“三农”业务虽然具有一定的盈利空间，但与城市业务相比，利润率相对较低，这也是其他国有大型银行撤出县域市场的原因，所以“三农”金融业务需要国家政策支持。对“商业运作”的不同理解，导致中央和地方政府对是否需要支持农业银行三农金融事业部制改革、怎样支持三农金融事业部制改革和在多大程度上支持三农金融事业部制改革存在不同判断。当前在政策配套方面存在的问题主要体现为：“三农”业务风险分担与补偿机制缺位、外部激励政策不完善、地方政府缺乏有力的支持政策措施、外部监管制度不合理等。所以当务之急在于确定农业银行“三农”金融业务的政策性，进而研究适当的政策支持问题。

2.金融生态环境不完善，制约了农业银行服务“三农”的工作进度。当前县域金融生态环境存在的问题主要有：农村信用体系建设缓慢，难以防范三农客户逆向选择与道德风险；金融法治环境不健全，金融债权维护仍然较为困难；担保业规范发展尚处于起步阶段，与广阔的“三农”金融需求不匹配；保险市场发展滞后，难以覆盖农业生产经营风险；与金融业发展相适应的中介机构稀缺，“三农”金融供给供给成本难以降低；产权法律法规发展滞后，县域经济主体所掌握的产权在分割、处置和流转等方面受到严格限制；企业财务制度不规范不健全，影响金融业务拓展等。外部金融生态环境问题，是县域经济金融发展过程中的问题，具有普遍性和一定的延续性，对县域各类银行机构都有不同程度的影响。例如农村合作金融机构以中小企业和农户为主要客户群，充分发挥地缘优势和地方亲情文化优势，对抵押物要求较低，也克服了信用不对称问题；农业发展银行以农业产业龙头化企业和地方政府融资平台为主要客户，这类客户的信用信息较易掌握，抵押物也较为充足。但农业银行正处于改革推进期间，其业务发展重点与经营模式尚无定型，既发展农户贷款，也发展中小企业贷款，还有农业产业化龙头企业贷款、地方政府投融资平台贷款等，不同的业务受不同的条件限制，所以诸多外部不利条件对农业银行提供“三农”金融服务的影响显得尤为突出，在一定程度上延缓了农业银行服务“三农”工作的推进。为此，县事业部在改革的初期，应有选择性开展业务，将改革阻力降到最低。

三、建议

（一）厘清“面向三农”的内涵[1]

农业银行三农金融事业部制改革具有特殊的历史背景。农业银行三农金融事业部制改革不仅是国有金融体制改革的重要内容，更是农村金融改革的重要内容，肩负着为“三农”发展提供相宜金融支持的历史使命。农业银行三农金融事业部制改革之初即确立了“面向三农”的目标，但“面向三农”只是大方向，“三农”发展的不同方面、不同环节各有不同的金融需求，如果期待掌握有限资源的农业银行提供全面的三农金融服务，显然不符合实际，这是农村金融体系的职责。因此，农业银行“面向三农”之后，需要进一步确立支持“三农”的重点，充分发挥有效资源的最大效用。全球农业发展路径显示，现代农业发展必须走专业化、集约化和市场化的发展道路，单个农户的小农经济模式无法适应市场经济发展的要求，农业经济组织（包括农业公司、专业合作社等）才是现代农业经济的主体。所以，在农户和农村经济组织之间，农业银行更应关注农村经济组织的金融需求。

农业银行三农金融事业部应深入分析农村经济组织金融需求特征，将改善三农金融服务的重点放在提高产品定价水平、优化金融服务流程、发挥支付结算网络优势、创新金融产品服务等方面，适度优化网点布局，将节约的资源应用于人员结构优化与客户经理激励。

（二）改革“三级督导，一级经营”的管理模式

压缩管理层级。撤销地市分部，可将地市分部归入城市业务板块，这是实现农业银行“两轮驱动”最有利方式，地市分行的业务基本是城市业务，专注做城市业务更符合科学发展，而县事业部由省级分部直接管理，极大的压缩了管理链条，节约了管理成本。当前地市分部主要承担对辖内县支行的业务督导、政策指导、绩效考核、重点客户营销和风险监控检查，政策及情况的上传下达。地市分部撤消后，大部分工作内容可由省级分部承担。在此情况下，应注意四点：一是要扩充省级分部的管理力量，保证工作不脱节；二是要加强省级分部管理部门之间的沟通，进一步理顺三农金融事业分部与其他内设部门之间的业务和职能边界；三是要做好地市分行和县支行的业务边界划分问题；四是要切实加强县支行的“一级经营”，改进授权授信管理。

加强一级经营管理。一是切实增强县支行的经营自，不断提升其面向市场自主经营、就近决策的能力。二是进一步优化转授权管理，下沉信贷决策重心，对符合相关政策的三农客户尽量减少重复调查、审查环节。三是做实独立审批人制度，加强风险防范体制建设，提高信息技术在经营管理中的应用程度，切实提高风险防范水平。四是积极推进农村金融产品和服务方式创新，适度提高县支行的创新权限。五是完善激励约束机制，激发县支行经营活力。

（三）探索调整政策支持方式

明确三农金融业务的政策性[2]。首先，鉴于“三农”金融业务利润率低于城市业务利润率这一事实，国家应以适当形式明确“三农”金融业务的政策性，使全社会对农业银行三农金融事业部制改革享受的各项政策形成合理预期，同时也带动更多金融资源流向“三农”业务。其次，既然农业银行三农金融事业部的业务具有政策性，那就应该享有与农业发展银行相同的政策待遇，而现实是农业银行在资金成本方面远高于农业发展银行，导致在大额信贷市场无法与农业发展银行形成公平竞争。

调整存款准备金政策支持[3]。当前，差别化存款准备金政策对县域法人金融机构和农业银行的政策效应大不相同。由于县域法人金融机构只能在本地展业，且贷存比较高，农业银行总行对其实行全额资金管理，且农业银行县支行基本不存在资金不足问题，农业银行县支行享受的差别化存款准备金率只能使其分得50个BP（比农业银行安徽省分行三农事业部的总资产回报率低0.33个百分点）的奖励收益。而优惠政策所得的存款准备金被用于城市业务，未直接起到支持三农业务发展的作用。因此，当前应建立相关机制，确保节约出来的存款准备金资金用于当地。

完善降低农业银行三农金融事业部经营成本的激励政策。应通过多种途径，提高“三农”金融业务的利润率。一方面对“三农”业务利润低于城市业务利润部分进行补贴，另一方面要降低“三农”业务风险，降低三农业务的机会成本。可采取的措施包括：一是实行差别税收政策，对服务“三农”的金融机构实行差别税率政策，对“三农”板块业务进行相应的税赋减免，明确营业税和所得税减免范围，适度延长优惠政策期限。二是加强地方政策支持，进一步完善地方政府考核机制，提高“三农”发展指标在政府绩效考核中的权重，促进地方政府加大对县域和“三农”发展的支持力度。由地方政府商信息产业部门，出台金融机构农村电子设备通讯费用优惠政策，降低金融机构服务“三农”的成本。三是实行与农村金融机构相同的监管政策，继续减免农业银行三农金融事业部业务监管费和机构监管费。

（四）优化金融生态环境

完善农村金融风险分担机制[4]。加快推进农业保险制度建设，扩大政策性农业保险覆盖范围，鼓励发展商业性农业保险，加快建立巨灾保险体系。大力发展信用中介机构，积极推动担保公司、资信评级机构等信用中介机构的发展，鼓励民间资本组建商业化担保公司。进一步推进农村要素市场建设，通过立法解决农村土地承包经营权、农村住宅和宅基地物权化问题，并根据农村实际情况研究制定担保政策，扩大抵押担保范围和对象，加快各类可流转资产权益的确权、颁证进度，缓解农村金融抵押品缺乏的现状。

探索建立农村金融补偿新机制。可考虑从境内金融机构营业净收入中，按照一定比例提取成立金融普惠服务基金，用于补贴新设农村金融机构网点、涉农贷款损失以及农村金融电子化机具投放，以有效改善欠发达地区农村金融服务。可考虑国家涉农政策资金由农村金融机构统一拨付和管理，体现支农义务和权力的对等，实现财政资金与金融信贷的良性互动。

发挥农村金融机构支农合力。可考虑在有关部门的主导下，通过制度设计引导各涉农金融机构加强战略规划的研究，进一步明确各涉农金融机构在服务“三农”中的差异化市场定位，鼓励不同性质、不同规模农村金融机构在竞争中加强合作，共同提升农村金融服务水平。

改善农村信用环境。进一步推进农村征信体系建设，加大农村地区的诚信知识宣传，健全守信激励、失信惩戒机制。通过各种有效措施，为农村金融机构创造良好的金融市场环境。

参考文献：

[1]洪波.评价：深化三农金融事业部改革意义重大[J].中国农村金融，2012-11.

[2]中国人民银行长春中心支行金融稳定处课题组.农业银行三农金融事业部改革试点调查——以农行吉林省分行为例[J].吉林金融研究，2011-07.

[3]王国玉，吴越.助推农业银行三农金融事业部制深化改革的建议[J].吉林金融研究，2011-09.

[4]郭浩达.扎实推进三农金融事业部改革[J].中国金融，2012-10.