从美国电信业看电信产业自然垄断属性的演化
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摘要：在很长一段时间内，世界各国的电信业都被认为是自然垄断的。和电力、铁路、自来水等产业一样，人们认为在电信产业如果允许多家企业竞争，会导致大量的无效投资，产生多余的线缆、管道、电源等相关设备，造成资源的极大浪费。当然，“电信业是自然垄断的”这一理论的形成，也经历了一段时期，才被确定下来。本文以美国电信业为例，对电信业自然垄断论的形成过程及这一时期电信市场的基本特征进行简要分析，以验证其是否符合自然垄断的条件。
关键词：自然垄断；市场需求；美国电信
一、电信业自然垄断的产生
美国作为电话的诞生之地，至到今天，依然是世界上电信业最发达的国家之一，拥有许多世界级的电信企业，不论是电信制造业，还是电信运营业，都对世界电信市场的发展具有巨大而深刻的影响。1876年，美国人亚历山大·贝尔获得了电话的发明专利权，次年便成立了贝尔电话公司。从1877年至1893年的16年间，贝尔公司在美国专利法的保护下垄断经营电话业务，并且拥有自己的设备制造商——西电公司。显然，这个时期美国的电信业并不是自然垄断，而是一种专利垄断。到1892年，全美电话网上连接的电话从1878年的11000部增长到266431部，年平均增长率接近22%，贝尔公司从中获取了丰富的垄断利润。1893年贝尔公司的电话专利到期，大量公司加入到电话业务的竞争中，最高峰时全美有6000家左右的电话公司。贝尔公司损失了大部分的市场，并于1899年被其原来的长途电话子公司AT&T所兼并。这一事实进一步说明，贝尔公司这种依靠法律保护所形成的垄断地位是暂时的，不是自然垄断。
1902年，刚刚兼并贝尔公司的AT&T拥有美国55%的电话市场，其它数千家公司占有余下的45%。此后，AT&T开始有计划地兼并其它电话公司，并提出“一种政策、一个系统、普遍服务”的目标。最终，AT&T利用自己通达全美的长途电话网络，巧妙地运用网间接续和交叉补贴两种手段，成功地确立了自己在美国电信业的独家垄断地位。
网间接续，是指非AT&T公司用户的电话，无法拨入AT&T的网络内，这样一来就使得许多地方电话公司的用户，可以呼叫的范围仅限于本地区，电话的使用价值相比AT&T公司的用户大大下降。交叉补贴，是指AT&T公司利用长途电话的高额收费创造的巨额利润对市话进行补贴，使得AT&T公司的市话可以低于成本运行，从而其市话资费要比其它公司的低得多。质量和价格的巨大反差，使其它电话公司无法同AT&T竞争，其结果是：要么倒闭，要么被AT&T兼并。到1913年，全美仅剩1500多家电话公司，总计占美国5%的长途电话市场，15%的本地电话市场，完全无法与AT&T公司相提并论，从1913年开始直到1984年，AT&T牢牢占据着美国电信市场绝对霸主地位达七十年之久。在20世纪80年代以前，即微波、卫星、光纤等技术出现(对AT&T的长途有线传输网形成替代效应)之前，AT&T的网络在提供长途、市话、传真等电信业务方面，均具有明显的规模经济和范围经济。相对于这个时期的任何竞争者而言，AT&T都具有明显的成本和质量优势，从而使得新企业进入电信业与其竞争是无效的。所以，这段时期美国电信业符合自然垄断的经济特征，可以认为是自然垄断的。因此，尽管1913年和1949年美国司法部两次对AT&T提起反垄断诉讼，其结果也只是AT&T以有限的让步换取政府对其垄断地位的承认。
AT&T所赖以成功实现垄断的两大手段：网间接续和交叉补贴，也契合当时电信产业的两大经济特性：网络外部性和规模经济性。网间接续政策的成功，是利用了网络外部性所产生的效用优势；交叉补贴政策的成功，则是利用了规模经济性所产生的成本优势。所以，在1984年以前的这段时期内，不仅是美国，世界各国的电信业都采取垄断和垂直一体化结构，都对电信业的价格和市场准入实行严格规制，通常的做法是授权某家企业垄断电信业的全部生产或服务，并由政府规制来维持这家企业在市场上的垄断地位。以美国为例，根据1934年颁布的《通信法》，美国电信业的规制体制得以建立。依法成立的联邦通信委员会(FCC)负责监督和管理州际通信业务以及国际通信业务，各州的公益事业委员会(PUCs)负责管理州内通信业务，各规制机构主要通过进入规制和价格规制对电信业进行管理。AT&T被置于联邦政府和州政府的规制之下，接受政府定价并承担普遍服务的义务。
二、电信业自然垄断属性受到质疑
如前所述，电信业在各国曾长期被视作为自然垄断产业，其依据是电信业的规模经济性和网络经济性。但是，20世纪80年代以来，电信技术的快速发展以及电信需求的快速增长使电信业的自然垄断特性出现了弱化。微波技术、计算机技术以及光纤技术等科学技术的快速发展不但形成了对传统电信技术的替代，而且大大降低了提供电信服务所需的固定资本规模及投资的沉淀性，为新企业的进入创造了技术条件，同时战后经济的快速发展也促进了电信市场需求的增长，电信市场需求的扩大为在同一业务领域内容纳多个电信企业创造了可能，在这种情况下人们对电信业是否还具有自然垄断性提出了质疑。
第一，技术进步大大削弱了电信业的自然垄断特性。 随着环境的变化，把电信产业的所有环节统统视为自然垄断的传统观点，已经不能反映电信产业的时代特性。原因在于，技术变革等因素可能改变传统理论认定的自然垄断产业某些环节的垄断基础，产生约瑟夫·斯蒂格利茨所说的混合产业结构，即产业的某些环节适合于竞争而其他环节适合于由几个生产者独占。对这类混合产业结构必需改革规制框架，适时将竞争性业务从垄断性业务中剥离出来，并防止仍居于垄断环节的厂商将其垄断势力延伸到该产业的其他环节。20世纪80年代以后，构建电信网络所依赖的技术发生了根本性的变化，采用新的电信技术，用较少的投资和时间就可以建成技术更先进容量更大的全新概念的网络，基于这样一个网络可以使新电信公司站在更高的技术地位开展更新的业务，具备更强大的竞争优势。电信技术的进步主要表现在三大方面：传输技术的进步、交换技术的进步以及智能技术的进步，这些技术的应用大大降低了电信网络的建设及运营成本，从而削弱了电信产业的规模经济性，使新公司进入电信业成为可能。
第二，电信市场需求扩张的动力。Viscusi、Vernon和Harrington对美国电信产业的实证分析表明，如果市场需求曲线能够向上移动到足够的程度，可能会使自然垄断产业不再具备自然垄断的特征，因为需求的大幅度增加会提高社会最优产量。20世纪80年代以来，随着技术的进步、全球经济一体化和信息时代的到来，全世界电信市场迅速增长，这种增长表现在四个方面：①用户数量增长；②电信业务的增长，传统的语音业务基本稳定，新兴的数据业务和多媒体业务迅猛增长。传统的电话公司要想继续在数据业务和多媒体业务上保持垄断地位就必须彻底改造原有的网络，建设新的数据光通信IP 网络，这就等于和新兴公司站在了同一条起跑线上；③业务量的增长，1995年全世界电信业务收入5960亿美元，2001年就增长到10100亿美元，年平均增长率达9%；④通信覆盖区域的增长，由于全球经济一体化和人类活动的全球化，电信市场的地理范围也逐渐扩大，已从一个国家扩大到整个世界。
总而言之，电信业的市场结构是随着电信技术的变化而变化的，在电信业发展的初始阶段由于具有很强的自然垄断性，电信业市场是一个垄断性市场，随着技术的进步，电信业的自然垄断性逐渐削弱，竞争变为一种可能，进而形成竞争性市场。此外，电信业的市场结构还受市场需求的影响，随着需求的变化而变化。
三、美国电信业改革
20世纪80年代以后，随着电信技术的发展以及电信市场需求规模的扩大，电信业自然垄断的属性已大大削弱，许多电信业务已不再具有从前人们所认为的自然垄断性质，人们要求放开电信市场的呼声越来越高，在这种情况下，以“成本次可加”和“可竞争市场”理论为基础的新自然垄断理论受到人们的青睐。在其更加放松的政策主张的指导之下，以美国为首的各西方发达市场经济国家在电信产业纷纷掀起了以“放松规制、引入竞争”为基本特征的电信改革，从而在世界范围出现了所谓的“电信改革浪潮”。
电信改革的第一次浪潮发生在1984年左右，以1984年美国地方法庭的最终判决修正案判决分拆AT&T为发端，随后其它发达国家也相继开始进行修改电信法、将原国有垄断电信运营商私有化、开放市场及设立独立管制机构等一系列活动。这些变革，其基本出发点就是对电信业自然垄断性质的否定。电信改革的第二次浪潮发生在1996年左右，以美国颁布新《电信法》为标志，彻底否定电信业的自然垄断性质，宣布在所有电信业务领域引入竞争，尤其是在本地电话市场上，新进入者可以采用自建网络、租用地方贝尔公司的UNE(非绑定网络元素)和转售地方贝尔公司话务量等三种方式参与市话竞争。同时，有线电视、互联网语音业务提供商(VOIP)也可以不受管制的经营电话业务。本文以美国电信业为例，简述这两次电信改革浪潮的内容及结果。
1984年，AT&T解体。解体前AT&T直接经营长途业务，通过24个子公司经营本地业务。解体后，AT&T长话部与西电公司组成新的AT&T，经营长途业务，不允许进入市话领域。原AT&T的本地子公司组成7个小贝尔，经营本地业务，不允许进入长话领域。MCI与SPRINT加入长途电话市场，成为AT&T的竞争者。本地业务仍垄断经营，其理由是：⑴保证区域间资费水平的平衡；⑵实现普通服务需要采用交叉补贴的方式；⑶确保网络的及时更新和扩容。
1996年美国新《电信法》的主要目的是促进本地市场的竞争。因为，长话市场引入竞争以后，AT&T的市场份额已经从1984年的68.3%下降到1999年的37.1%，同时，长话资费也在逐年稳定地下降。但本地电话资费却不断上涨，相比之下，本地业务已经成为低成本、高收益的业务，却还接受长话补贴。所以，人们要求开放开本地市场的呼声越来越高。 此外，进入20 世纪90年代以后，电信技术的进步对本地网垄断及三网分开管制模式提出的挑战也催促着新电信法的诞生。终于，经过5年的酝酿，1996年2月8日美国总统克林顿亲笔签署了新电信法，并宣称“我们要创建一个开放的市场，在这里竞争和创新将与光速同行”。
美国1996年新电信法的宗旨在于：鼓励竞争，鼓励各部门融合发展，进一步开放电信市场，放宽对外资及外商进入美国电信市场的限制，鼓励美国公司进入外国市场。鉴于此，美国1996年新电信法进行了两大实质性改革：首先，开放本地电话市场，允许各小贝尔公司和一些长途电话公司相互进入对方的市场；其次，打破电信、信息及有线电视业的界限，推进通信信息业的融合。在新电信法的指导下，FCC不再限制电信业和有线电视业之间以及长途电话和地方市话之间业务的相互进入，以此来保持电信业潜在的可进入性，形成有效的潜在竞争压力。对于国际电信运营商对美国电信市场的渗透，FCC也不再持排斥态度，从而对本国运营商形成更大的压力。这标志着美国电信业进入全面竞争的时代。
美国电信业沿着“基本由AT&T垄断，存在和AT&T相联的独立市话公司长话引入竞争(1984年AT&T分解)，市话区域垄断1996年对通信法进行重大修改，允许长话、市话及有线电视等公司业务交叉，全面竞争、鼓励合并。”的路径变革体制，产生了一个可以在数字上直接观察到的结果：美国电信业成本的日益降低以及电信业务量的显著扩大。到2000年，美国电信业的所有业务领域都有数十家甚至上百家运营商在提供服务，从经营者的数量上看，已经具有比较充分的竞争；从业务收入上看，除本地电话业务，原有经营者还占据90%以上的市场份额外，在其它业务领域中，没有一家运营商能够占据超过60%的市场份额。