对城市周边地段进行规划控制的思考

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提要：通过案例分析，介绍了作者对城市周边地段的控制的一些思考，以此加强城市规划的管理控制作用，达到城市有序高效发展的目的。

关键词：城市周边地段、规划控制

本文所指的“城市周边地段”指的是在城市规划区范围之外规定不得用于城市建设的用地。但随着城市经济与空间的扩张，周边地区由于受城市工业发展和生活方式的影响，出现了盲目、无序建设的现象。

归其根源，主要在规划区内外土地的权属和利用方式、途径不同，土地的价值也不同，周边的村镇在城市发展的“激励”下容易利用土地的差价进行商业和工业开发，这种现象在学术界的论述不多，本文旨在抛砖引玉，通过实例的分析 ，介绍作者对此问题的思考。

1 滨州市简介

滨州市地处山东省北部，黄河三角洲地区，南濒黄河，北临渤海，距淄博64公里，距东营市43公里，至济南120公里。

1982年经国务院批准，设立滨州市，2000年滨州设地级市，经过近二十年的建设市区人口增长了2倍，建设用地扩大了1.5倍，市区道路系统日臻完善、人居环境日益提高、商贸发达、服务方便、基础设施完善，已逐步成为鲁北地区重要的中心城市。

2005年编制完成的《滨州市城市总体规划》确定，滨州市的城市性质为：环渤海地区的重要节点城市，黄河三角洲的开发基地，鲁北地区中心城市。近期中心城60万人，远期90万人。

规划确定的城市建设用地规模：规划近期城市建设用地约72km2以内，人均城市建设用地控制在120m2以内。规划远期城市建设用地控制在108km2以内，人均城市建设用地控制在120m2以内。

规划确定的中心城总体布局：规划中心城远期形成1+2+2的空间结构，即一个主城区(东城区、西城区、开发区)、两条发展轴线、两个城区。一个主城区(东城区、西城区、开发区) ：环城河以内完善充实，形成主城区。以渤海5路和渤海18路为界，自东向西分为东城区、西城区和开发区。两条发展轴线：沿渤海5路和沿黄河2路形成的两条空间发展轴线。两个城区：滨北、小营成为主城区(东城区、西城区、开发区)的北城区、南城区。

2 项目背景

2.1宏观方面

从新世纪开始，我国进入了加快推进社会主义现代化建设的新的发展时期，近年来各地开发建设的力度较大；新的城市管理理念和管理体制对各地的开发建设将产生深远的影响；山东省根据我省发展建设的实际情况，提出要加快推进全省城镇化建设的进程。

2.2中观方面

滨州中心城跨河发展，扩大城区规模，突出大空间、大林带、大绿地、大水面的城市特色，继续完善配套“四环五海”工程，初步搭起生态园林型城市框架。

惠民、阳信、无棣三县以鲁北大街、新大济路建设为契机，实施县城整体东扩，并加快三城的南北衔接和整合，构筑“三点布局、一线展开、景观走廊、组团发展”战略，实现区域资源有效利用，增强区域竞争力。使其成为滨州经济发展新的增长点和隆起带。

“博滨沾”条状城市带，从博兴到沾化，沿铁路北展南扩，形成工业隆起带。

力争到2010年，初步形成功能完善、分布科学、发展协调、设施配套的城镇体系。到2020年，形成以滨州市区为中心，邹平为龙头，”惠阳无”及“博滨沾”为两翼的组团式、连带型城市群。

2.3微观方面：

为了更好的实施滨州市城市总体规划、应对外环路项目建设无序发展的现实压力，亟需在总体规划的基础上对外环路外侧土地利用、城市基础设施的配置作出详细安排，综合协调该地块各项目建设，科学议定各项规划技术指标和其他管理要求，为下一步开发建设提供管理依据。

3 规划指导思想和原则

以全面建设小康社会为目标，落实以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观，牢固树立扎住机遇、加快发展的战略思想，建立完善的社会主义市场经济体制，促进经济社会和人的全面发展，不断提高构建和谐社会的能力,统筹兼顾、协调发展。

外环路外侧500米范围内为规划控制区。外环外侧控制建设，规划对河流水系绿带、道路绿带进行严格控制，对已有建设地段的用地性质进行筛选，对影响城市未来可持续发展的建设提出改正的方向。根据城市总体规划，外环路外侧用地性质的确定需充分结合四环内相邻区段的用地性质。

按照可持续的发展观的要求，走建设资源集约型和生态保护型社会之路。把生态环境和脆弱资源的保护置于优先考虑的地位，优先保护好风景区、历史文化遗存和河湖水系等自然生态环境，全面推进土地、水、能源的节约和合理利用，实现可持续发展。

体现城市规划的公共政策性，适应政府职能转变的需要，强调城市规划在城市发展和政府管理中的引导和控制作用。

4 外环路外侧500米控制研究

4.1 区位与范围

“四环五海、生态滨州”是滨州总体规划的特色。

四环即环城公路、环城水系、环城绿化带、环城景点，五海即东、西、南、北、中海。外环外侧与“四环五海”有密切的关系，是规划考虑的重要因素。

“四环五海”工程建设是滨州市建设历史上的一件开创性的大事，它对提升城市品位、增强城市功能、加快城市化进程、促进国民经济和社会发展都具有重大意义。“四环五海”工程是集城建、水利、交通、公路、林业、绿化、景观、旅游等一体的综合性工程，其经济效益、生态效益、社会效益巨大。

本规划位于“四环”的外侧，为滨州市东外环路、西外环路、南外环路及北外环路中心线外侧500米的范围内。并根据具体地形、现状道路走向划定规划边界。

4.2 现状概况

规划区总长度56.97公里，总用地面积约30平方公里，规划范围内现状村庄人口为9960人。用地主要为农田和村庄用地，村庄建设用地总面积约为109.21公顷。其它用地主要为鱼塘、芦苇地、黄河滩区。

现状企业：现状企业主要集中在四个地段：西外环黄河二路与黄河五路之间、北外环（渤海五路以西）渤海十八路与新立河西路之间、北外环（渤海五路以东）东海一路与铁路之间、东外环黄河五路（暂未通）与东郊水库之间。主要是二类工业。

现状交通：由于规划用地处于外环之外，现状道路网未成系统，主要道路还是区域通干道。

现状人口：现状人口主要为各个村庄居民，城市居住区只有一处居住小区滨岭观海花园。规划范围内人口统计为9960人，分布稀疏。

5 外环研究

5.1发展条件分析

选取现状发展条件、未来发展潜力及限制门槛三个因素对外环路外侧分成五个部分进行分析，分别为北外环-渤海五路以西（以下简称北外环西段）北外环-渤海五路以东（以下简称北外环东段）西外环、东外环和南外环来选取作为未来城市组团的生长点。现状发展条件包括水资源、交通、人力资源、与主城区联系等因素。

水资源:由于滨州市区地下水资源不具有利用价值，只能从黄河引水入平原水库。所以距离黄河的远近成为取水方便与否的关键。西外环有西海水库，也具备用水潜力；北外环远离黄河，没有大型水库，水资源条件一般；东外环有东郊水库，用水最为便利；南外环虽紧靠黄河，北侧有蒲城水库，但由于黄河洪涝和标高原因，发展条件很差。交通条件：

交通条件：通过对经过的公路的数量、火车站场的等级、高速公路出口的数量等方面数据的统计来衡量。北外环西段有新220国道穿过，津汕高速留有出入口，交通条件不错。北外环东段有铁路线在东侧穿过，规划在北侧设有一处货站，新205国道在该段东侧经过，将来的发展前景很好；西外环有黄河二路穿过，津汕高速留有出入口，且距离北外环出入口很近，交通条件很好。东外环虽有新205国道经过，交通条件相对一般。南外环中段在规划中为城市主干道，交通条件一般。

四处工业集中片区现状基础：西外环企业最多，实力最强，基础最好；北外环西段较小，实力较弱；北外环东段较小，实力一般；东外环较大，实力较强，基础较好；南外环现状基本无工业项目。

与周边居住区、居民点的关系：西外环较远，关系一般；北外环西段较近，关系略好；北外环东段很近，关系较为密切；东外环以内为传统的居住区，联系密切；南外环与环内居住区联系较好。

与周边工业区的关系：西外环接受西部工业区辐射，影响很大；北外环西段位于西部工业区的北端，接受影响较大；北外环东段偏离新老两片工业区很近，接受辐射较小；东外环以内为东部工业区，联系密切，接受影响较大；南外环与东部工业区联系较差，接受影响较少。另外，北城区对北外环东段，南城区对东外环有所影响。

现状条件综合评价：

评价因素 西外环 北外环西段 北外环东段 东外环 南外环

基础 5 2 3 4 0

水资源 5 3 2 5 5

交通 5 4 5 3 2

与周边居住区、居民点的关系 4 5 6.5 7 4

与周边工业区的关系 5 3 2 3 1

合计 24 17 18.5

22 12

位次 1 4 3 2 5

5.2总规绿地、水系规划对外环外侧提出的要求

加强对黄河堤内堤外自然环境的保护，重点建设引黄口景区、油田风貌区、龙吟湖景区、黄河大桥景区、梁才森林公园等景区，形成黄河为纽带的沿黄风光带。

重点保护里则蔬菜基地和小营优质稻田。

加强东郊水库、西郊水库、龙吟湖水源地以及旧县城湿地的保护。

5.3通过分析,基本上确立了各段规划区的发展定位,以及规划的总体布局

西外环：外环防护林带、近期限制建设区域

北外环西段：绿化控制区、限制建设区为主的区域；北外环东段：商贸、物流、绿化休闲区；东外环：水源地保护区、游憩用地为主的区域；南外环：黄河风光带

6各分区规划解析

规划分五个区段进行介绍，西外环、北外环-西段、北外环-东段、东外环、南外环。（长江五路以南、以北两段合并介绍）

6.1西外环

区域位置:西外环位于经济开发区以西，南起黄河北至北外环路。

功能定位：在外环研究的基础上，通过深入分析现状条件，结合总体规划和规划设计补充说明，将西外环定位于外环防护林带、近期限制建设用地。在不影响外环景观的前提下，对现状民营工业园用地改造提升，提升产业发展水平。

规划结构：规划形成以“一轴、四片”的规划结构，“一轴”指西外环规划主轴线，“四片”是指以民营工业园为中心的四个片区，即民营工业园填充完善区、南北两片限制建设区、黄河北岸的里则优质蔬菜稻田保护区。在外环景观得以保障的前提下，兼顾了生产和外环的生态景观。

景观分析：规划以“四环”作为景观组织的轴线，贯穿起了农业景观区、工业景观区，串连起了与北外环交叉口绿地、“榆林晚照”景区，横向的道路绿脉将外环的绿色引入，工业景观应因此受益匪浅。

6.2 北外环西段

区域位置:该地段位于西部新区与经济开发区以北，西起西外环路东至城市主干道渤海五路。

功能定位：在外环研究的基础上，通过深入分析现状条件，结合总体规划和规划设计补充说明，将北外环-西段定位于绿化控制区、限制建设区为主的区域。需要说明的是，补充说明中提到“沿北外环（渤海五路至西沙河段）规划商贸、居住、高新技术产业用地为主的综合区”，但是不宜在该地段增加新的高新技术产业项目，可以在现有工业用地的基础上，通过转产等途径向高科技工业方向发展靠拢。另外，要积极引导高科技工业向西部工业区落户，对于完善现有的以纺织、汽车零配件等产业为主的产业结构有极大的促进作用。

规划结构：规划形成以“三轴、九片”的规划结构，“三轴”指北外环规划主轴线以及小开河四干渠和西沙河两条纵向水系景观轴，“九片”是指以绿化控制区、限制建设区为主的九个片区。

景观分析：规划以“四环”作为景观组织的主轴线，以小开河四干渠系绿化带、西沙河水系绿化带为副轴，形成了水系和绿化景观的骨架，自然分割的各个区块可以充分享受绿地和水的熏陶。另外，高速路入口景观点和渤海十一路立交桥“人造景观点”与路段的自然特色形成一种对比，让人感觉深刻。

6.3北外环东段

区域位置:西外环位于老城区以东，南起黄河北至北外环路。

功能定位：在外环研究的基础上，通过深入分析现状条件，结合总体规划和规划设计补充说明，将西外环定位于商贸、物流、绿化休闲区。在不影响外环景观的前提下，对现状民营工业园用地填充完善，提升产业发展水平。

规划结构：规划形成以“二轴、六片”的规划结构，“两轴”指北外环规划主轴线和秦台干沟结构副轴。组织起了“六片”自西往东依次为：翡翠湖城市出入口绿化片区，汽车商贸城和滨城区高级技校的现状改造区，腊梅湖景区，限制建设区，鲤鱼湖、金鱼湖、企鹅湖三个湖泊、秦台干沟水系绿化和外环内侧的紫竹湖共同形成的湖景绿化区。

景观分析：规划以“四环”作为景观组织的主轴线，以张肖堂三干渠水系绿化带、秦台干沟水系绿化带、朝阳河水系绿化带为副轴形成了该段景观骨架。另外，腊梅湖、鲤鱼湖、金鱼湖、企鹅湖和外环内侧的紫竹湖形成了几大景观点，通过主轴的串联，如同一串形色各异的宝石。

6.4东外环

区域位置:东外环位于老城区以东，南起南外环北至北外环路,全长约7.2公里

功能定位：在外环研究的基础上，通过深入分析现状条件，结合总体规划和规划设计补充说明，将东外环定位于水源地保护区、游憩用地为主的区域。对现状民营工业园用地填充完善，提升产业发展水平。

规划结构：规划形成以“一心、两轴、六片”的规划结构，“一心”指东郊水库作为结构的中心，“两轴”外环规划主轴线，东侧规划副轴线。“六片”是指以东郊水库为中心的六个片区，即憩龙湖片区、南部现状改造区、东郊水库南北两侧的防护绿带片，黄河十五路以北现状改造区，220国道东入口绿化控制区。规划通过两条线的南北组织，最大程度的发挥了东郊水库的核心组织作用。

景观分析：结合本区的结构,规划形成“一实一虚、一心一意、多点共荣”的景观特色，“一实一虚”是指一条实轴、一条虚轴，以外环景观主轴线作为实轴，东海四路东侧绿化景观轴线作为虚轴。两条轴线贯穿起了东郊水库景观中心和憩龙湖、灵芝湖、森林公园三大景观点，形成了该段独特的景观结构。“一心一意”指以东郊水库为景观中心，充分发挥其组织作用。“多点共荣”则是指景观点多点开花，既有东郊水库、憩龙湖、灵芝湖水体景观，又有水库防护绿带、森林公园、绿化控制区形成的森林景观区， 另外，现状改造区的工业景观通过整饬未来也会成为一个此区域的独特亮点。

6.5南外环

区域位置:滨州南滨黄河，南外环也是黄河大堤的抢险道路，目前已经硬化，宽度7-9米。

功能定位：结合总体规划，将南外环定位于黄河风光带。

规划结构：规划形成“一轴、两片”，一轴是指外环景观主轴，两片则是铁路东侧公铁大桥配套区形成的现状改造片和铁路以西的自然景观片。两者共同形成了黄河风光带。

景观分析：规划以外环路作为景观组织的主轴线，形成以森林公园和公铁大桥配套服务区作为龙头、黄河风景带作为龙身的景观结构，形成黄河自然游憩景观带，营造出郊野公园的景观特色。

7进一步研究的构想

7.1建议使用“城市周边控制用地”的提法来应对城市周边地段的控制需求，参照建设部现有法律法规统一非城市集中建设用地的类型划分，形成与城市建设用地相对应的名称、符号以及图例

7.2结合中国当前的快速城市化背景，针对性的研究国外增长管理和精明增长理论发展的背景与实践特点，探索更为主动的非城市集中建设用地的规划控制模式和解决问题的途径，形成有利于城市长远发展和可持续发展的城市增长管理政策。

7.3 发展相关的检测与监督手段，丰富城市规划管理的技术手段，并根据规划确定的不同政策建议研究、采纳多样化的管理手段，如开发权转移（TDR）等。在条件允许的情况下，积极探索城市治理的发展与应用可能。

参考文献

[1] 冯雨峰，陈玮.关于“非城市建设用地”强制性管理的思考[J].城市规划，2003(8).

[2]王琳.小议管理城市非建设用地的重要性[J].规划师，2005(4).

[3]罗镇东，张京详.中国当前非城市建设用地规划研究的进展与思考. [J].城市规划学刊.2007(1)

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