解析7300亿养老基金结存

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以往挪用个人账户用于现收现支形成的巨额空账未回补，统筹的养老基金巨额结存却不断膨胀，后者更面对巨大的保值压力

多年来，中国养老金发放缺口尽人皆知。据以往社保部门透露，中国每年征缴的养老金收不抵支，当期发放一般都存在数百亿元甚至上千亿元的缺口。

为此，各地不得不挪用个人缴费力保当期养老金发放，以至于个人账户出现近万亿元“空账”，愈显出养老金出现收支缺口的无奈。

正是在这样的背景下，人力资源和社会保障部宣布中国社保基金出现大幅盈余，引起了诸多好奇和关注。

6月12日，人力资源和社会保障部在其网站上公布2007年全国社会保险情况的统计数据。截至2007年末，全国五项社会保险基金累计结存额总计已超过1万亿元。

具体而言，全国城镇职工基本医疗保险基金累计结存2441亿元；失业保险基金累计结存979亿元；工伤保险基金累计结存262亿元，储备金结存33亿元；生育保险基金累计结存127亿元。养老保险一项历年累计结存额高达7391亿元，其中2007年结存1869亿元，和上年相比又有大幅增长。五险汇总，2007年年末，全国社保基金总计累计结余额达10254亿元。

万亿元结存由来

当然，在全国范围内，社保盈余也是苦乐不均。

《财经》记者了解到，巨额结存主要来源为东南部沿海发达省市，其中尤以广东省为代表，仅养老保险基金的结余额度已有上千亿元。此外，浙江省企业基本养老保险基金累计结余，至2005年就已达到300余亿元。

而对于中西部各省市区而言，虽然近年基金收入有所增长，但结存数额仍相对偏少。以养老保险基金为例，个别省份仍需要中央、地方两级财政的支持，以确保当年发放。

据人力资源和社会保障部有关人士向《财经》记者介绍，之所以产生如此巨额的社会保险基金结存，一方面得益于各地的经济增长；另一方面，在很大程度上与近年来社保部门力推征缴“扩面”有关。各地社保部门不断扩大社保基金征缴的范围，参保人数每年都有稳定增长。其中，仅养老保险参保人数每年增长上千万人。

不过，该人士也表示，按目前进展，继续“扩面”的空间已经十分有限，“各地有能力参保的企业基本已经纳入社保范畴；此外，一些自由职业者、个体经营者或者农民工等，是否参保仍是自愿，如果没有新的鼓励政策，很难全部纳入社保体系。”

他还解释，对于广东而言，社保基金的巨额结余也与当地人口结构有关。例如，深圳的结存额在广东省内相当高，约有数百亿元。之所以如此，很大程度上是因为深圳人口总体年龄较为年轻，“缴费的人多，领钱的人少”。未来随着人口总体年龄的增长，基金的结构还会发生变化。

同时，广东等地大量农民工也被纳入社保范畴。由于社保不能异地转移，导致大量农民工退保。但退保后，农民工只能带走属于个人账户的基金，统筹账户基金虽名义上是企业为农民工所缴纳的，但不能划归个人，只能仍留在参保地。这也是构成当地社保基金结存额大幅增加的一个重要原因。

更值得关注的是，还有学者分析，中国社保缴费率，尤其是养老保险的缴费率与国际水平相比偏高。近年来，随着各地收入水平的提升，社保部门也在不断提高参保人员的待遇水平，但相对于缴费水平而言仍显不足。这在某种程度上致使社保基金大量结存。

尤其对于东部发达省份而言，当地工资水平较高，且退休人员待遇的绝对值也相应较高，但其养老金水平占当地社会平均工资的比例（替代率）却往往低于中西部省份。

结余与欠账并存

在某些业内专家看来，社保基金结存额膨胀的同时，问题也在不断积累。

事实上，中国社会保险基金实行严格的管理办法。为保证基金安全，投资方式只允许存银行、买国债。随着CPI的一路走高，上万亿元资金其实更像一个“烫手山芋”，很难避免巨大的贬值压力。

与此同时，中国现有社会养老保险体系，却又存在对参保职工的巨大欠账。

上世纪90年代初，中国对养老保险制度实行转轨，形成了企业和职工共同缴费、统筹账户和个人账户结合的制度格局。其中，统筹账户主要由企业为职工缴费形成，当期缴费用来支付当期退休者的退休金，原则上不做积累，使用时也不对应到人。个人账户原则上由职工个人缴费形成，不用做当期退休者的养老金支付，而是积累下来，与缴费职工一一对应，待其未来退休后支取。

根据这项制度安排，统筹账户本应与个人账户分账管理，但转轨后各地均未实现分账。由于转轨前参加工作的“老人”和“中人”并无缴费积累，国家财政又未能一次性对其做出补偿，加之老龄化加剧，退休者日益增多，国家对“老人”和“中人”便形成了巨额的历史“债务”。

在统筹账户和个人账户未实现分账管理的制度安排下，对上述历史“债务”，社保部门便得以通过偏高的缴费率，将其转嫁到企业和正在工作的年轻一代头上；同时还动用转轨后新一代人缴纳的“个人账户”基金，以保证当期的养老金发放，使得转轨后“个人账户”有名无实，形成“空账”运行。

为消除空账，偿还历史欠账，本世纪初以来，中央和地方财政共同注资，展开了做实“个人账户”的国家试点。

截至2007年末，相继参与试点的辽宁、吉林、黑龙江、天津、山西、上海、山东、河南、湖北、湖南、新疆11省区市，共积累基本养老保险个人账户基金786亿元，比上年末增加301亿元。

从统计数据看，各地基金收支状况已比转轨之初改善良多，基金不断结余。一些专家透露，各地本可借此加大做实个人账户试点的力度。但由于个人账户做实试点启动后，这些年国家并没有出台相应的投资管理办法，从保值增值的意义上来说，做实与否差别不大，反而又增添了管理账户的巨大麻烦，地方政府并没有积极性。况且，做实账户还需要地方财政大量注资，这对于各地方政府而言，也是一个不小的“负担”。因此一些地方政府宁愿大量基金在统筹账户沉淀下来。

如此情况下，上述巨额基金结余，其实主要来自统筹账户和个人账户合并管理的大账户。而个人账户仍然存在大量的“空账”。

因此，另据一般估计，即便目前账户结余较多，一旦开始做实，随着做实账户比例从3％逐步扩大到8％，部分基金结余充沛地区仍有可能出现“保发放”基金缺口，这也导致地方政府对做实个人账户心存顾虑。

此外，全国总体基金结余虽多，但各行政区苦乐不均，结构很不平衡。各地基金实际上仍掌握在各地方政府手中，中央政府并不能直接调用。一些比较落后的省份仍需要中央财政转移支付保证当年养老基金的发放。

对此，也曾有专家提出，基金统筹层次越高，抗风险能力也越高，若能将各地养老基金统筹使用，也就能在尽量减少中央财政支出的前提下，缓解部分地区“保发放”的紧张。

不过，全国各地社保基金统筹层次总体偏低，社保养老基金省级统筹进展缓慢，相当数量的省区尚未实现省级统筹，不少地方基金统筹层次仅限于市县一级。

截至2007年底，全国仅有北京、天津、吉林、黑龙江、上海、福建、重庆、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆13个省区市实现了省级统筹，其他省区市仍在探索和观望，全国统筹更遥遥无期。

由此，在中央和地方财政注入巨资弥补“欠账”的同时，社会保险基金尤其是养老基金的巨额结存却又不断膨胀。

制度隐忧

针对目前巨额空账和基金结余并存的现象，有业内人士表示，只有当有关地方政府将个人账户逐步做实，至少要记账明晰，才能够摸清各地养老基金或结余或空账的真实情况。目前做实个人账户试点的“扩面”虽然仍在继续，但实质性的操作进展甚是缓慢。

2007年，原劳动和社会保障部、财政部下发了进一步扩大做实个人账户试点的文件。

文件指出，江苏、浙江等经济较为发达的省份，可在中央财政不实行注资的前提下，自费开展做实个人账户试点。不过，到目前为止，这几个养老基金结余额度最高的省份，做实账户的试点仍处于前期准备阶段，最终方案仍未确定。

其中，浙江省原计划从2006年1月1日起做实个人账户，但国务院确定浙江省属于“自费改革”范畴后，计划便有所推迟。

江苏省政府则选择了在较小范围内先行试点、再择机向全省推开的过渡性方案，先期计划仅在省直管行业单位和江阴、张家港、吴江、昆山、太仓、常熟、丹阳、扬中、江都九个县（市），开展做实养老保险个人账户试点。

江苏劳动保障部门有关官员解释，整体做实虽有利于全省范围内有关政策的制定和业务操作系统的统一，但相当一部分市县的养老保险基金将遇到较大压力，地方政府和财政投入恐难维持，因此选择省内各地分批做实。

此外，各地已经展开的做实个人账户试点当中，也存在不少尚未明朗的具体问题。

据有关人士透露，在各试点省份，对于个人账户管理责任人究竟是谁，现有政策并未做出具体规定。由于做实个人账户须各级财政注资，个人账户基金的归集其实存在社保部门和财政部门两个途径，财政补贴资金若不与社保部门归集款合并，必然存在相互割裂的两个账户。由此，一些省份的社保部门对个人账户的记账、收益计息、财务核算等工作并未进入实际操作程序。

同时，随着试点工作的进一步开展，财政注资的额度越来越大。但目前经济形势令购买国债和协议存款相继出现困难。据了解，山西、天津、山东、上海、湖北、河南等省市地方做实资金尚存在财政专户，并没有进行投资运营。如不及时运营，则会导致基金贬值，做实个人账户试点有可能失败。

对此，有人力资源和社会保障部官员在公开场合指出，做实个人账户工作形势十分紧迫。

该官员提出，现在离专家预计的到2035年中国进入老龄化的高峰还剩不到30年的时间，而实现养老保险制度模式转换，或者说要使“统账结合”模式充分发挥作用，至少需要30年的周期。目前全面做实个人账户的最佳时机一旦错过，将很难弥补。

《财经》记者获知，人力资源和社会保障部已会同财政部等有关部门，完成了个人账户资金的投资运营管理办法的草案，目前已向有关机构和部门征求意见，将适时上报国务院。■