县级人行国库核算事后监督模式的比较与选择
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摘要：根据集中程度，县级人民银行国库会计核算业务 的事后监督模式主要有三种：“集中控制集中监督”、“分散控制集中监督”和“分散控制分散监督”。三种模式在控制环节、监督时效、受客观因素制约等方面各有优劣，分别适应不同的情况，因此应根据县支行客观实际，选择适当的监督模式，以确保县支行国库核算业务的监督质效。
2004年，根据“三定方案”要求，人民银行各大区分行和中心支行相继建立起专门的事后监督机构，独立行使会计核算内部监督职能，在核算环节之外形成一道震慑犯罪、保障资金安全的风险防范屏障。县支行由于受客观因素限制，并未设立独立的事后监督机构，其事后监督职能一般通过独立的事后监督岗或由中支事后监督部门行使。近年来，县支行国库会计核算业务量不断增长、核算方式不断更新，而县支行又面临人员结构不断老化、核算人员不足的现实情况，同时受现有财政体制的制约，县支行的国库会计核算业务无法向中心支行集中。为适应国家库会计核算实际情况，完善事后监督工作，各地进行了多种尝试，现在主要有集中控制集中监督、分散控制集中监督和分散控制分散监督三种模式，不同的模式在受客观因素制约以及控制环节、监督时效、预期监督质效等方面亦存在差别。
一、几种基本监督模式
（一）以中心支行为单位的集中控制、集中监督
该模式下，县支库作为独立核算主体或作为中心支行核算主体的组成部分进行核算，并严格履行事前、事中控制职责。每日营业务终了，分别按要求进行核算资料的初审与整理后，送交中支国库部门，并由其进行检查把关，审验无误后连同中心支行的国库会计核算资料一并移交中支事后监督部门进行监督。该模式监督控制流程如下图所示：
（二）以中心支行为单位的分散控制、集中监督
该模式下，各县支库及中心支库均作为独立核算主体进行会计核算，其国库会计核算业务由各县支库、中心支行国库部门分别进行事前与事中控制，并自行对核算资料进行初审与整理后，直接送交中支事后监督部门进行监督。该模式监督控制流程如上图所示：
（三）以核算主体为单位的分散控制、分散监督
该模式下，各支库均作为核算主体进行独立核算，并严格履行事前事中控制职责。同时，在县支库内部或跨部门设立独立的事后监督岗，由该岗位人员对本支库国库会计核算业务进行事后监督。
二、几种监督模式的比较
会计监督是事前审核、事中控制与事后监督“三位一体”的系统化工程，三者一脉相承，互为补充，缺一不可，共同构成环节完整的风险控制体系，在选择确定监督模式时应综合加以考虑。同时应兼顾监督行为的时效性，失去监督时效的风险防控将使监督效能大打折扣。为便于分析，现设定核算日为T日，T+1日为核算次日，依此类推。
下面分别从控制环节的完整性、整体风险控制能力、监督时效性能以及受客观因素制约等几个方面对上述几种监督模式进行对比分析。
（一）集中控制集中监督的模式使监督行为分级次、分层次逐步推进，控制环节较多，预期监督质效较高，但监督时效性相对较低
该模式中，对县支行国库会计核算业务事前、事中与事后的控制与监督行为分别由县支库、中支国库部门以及事后监督部门分步骤独立完成。从事前、事中、事后监督的制度定义以及实际工作情况看，县支库每个核算日内的会计行为中已包括事前与事中过程，中心支库对县支库核算资料的审核过程，对支库而言是一种事后控制行为，但从整体的监督控制流程看仍属于事中控制范畴。所以，对县支库而言，本模式实际上包含了一次事前控制、二次事中控制与一次事后监督，共计四个依次推进的控制环节，即：
整体风险控制能力=支库事前控制+支库事中控制+中支事中控制+中支事后监督控制
监督时效方面，本模式中的步骤2（见图1）是由支库到中支的核算资料传递过程，完成该过程所需要的时间也不尽相同。据了解，在交通便捷的地区，如通过同城票据交换人员传递，一般T+1日上午即可送交中支国库部门，速度较快；如通过快递等方式，一般在T+1日下午传递至中心支行，在途时间相对较长。在此前提下，中支国库对各支库进行事中控制后再将核算资料移交至事后监督，前者一般在T+1日下午，而后者一般在T+2日上午，不能达到《中国人民银行会计核算监督办法》中“核算部门应不迟于每个工作日上午将上一工作日的纸介质会计资料送达至或被监督数据信息传递至监督部门”的要求。
综合以上分析，该模式所引导的基本监督行为特征为：控制环节完整、严密，整体风险防控能力强；时效性方面与相关制度要求相差较大，且难以从该模式本身着手优化解决。
（二）分散控制、集中监督的模式控制环节相对减少，但控制环节仍然完整，预期监督质效较高，整体监督时效性能相对较高
该模式中，各支库以及中心支库对自身国库会计核算业务进行事前、事中控制，由中支事后监督部门进行整体事后风险控制。如前所述，从支库角度看，本模式所包含的风险控制环节有：一次事前控制、一次事中控制和一次事后监督控制，共计三个控制环节，即：
整体风险控制能力=支库事前控制+支库事中控制+中支事后监督控制
监督时效方面，与第一种模式相同的一点，即本模式中的步骤2（见图2）也是由支库到中支的核算资料传递过程，也同样存在一定的在途时间，所不同的是，支库可以直接将核算资料移交事后监督部门，不再经过中支国库部门的控制环节。而中心支库直接与事后监督部门进行会计资料的传递，基本不存在在途问题，对时效性的影响可以降到最低。
如前述，县支库移交核算资料至中支事后监督部门的时间，一般应该在T+1日上午，较迟的也应该在T+1日下午，相对第一种模式而言，监督时效性有明显提高。与第一种模式相比，该模式减少了中心支库对县支库资料的审核控制环节。如县支库不是独立核算主体而是中心支库核算主体的组成部分，此控制环节的缺失会导致中心支库无法进行完整的核算控制。如县支库是独立的核算主体，则事中控制应其自身完成并负责，由中心支库再进行一次审核本质上为重复劳动。因此在县支库作为独立核算主体的情况下，该模式风险控制环节仍然完整，在监督时效性能方面则有更好表现。