重思我国破产管理人选任机制
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[摘要]破产管理人选任机制是破产管理人制度的核心,管理人制度又是破产法的核心,因此可以说管理人选任机制是破产法律制度中核心的核心。《破产法》关于管理人选任的规定在实践中出现了权力配置失衡,缺乏有效监督和权力寻租等问题,破解这些问题需要重新定位管理人选任制度的价值目标,合理配置选任权,建构有效的监督制约机制。
[关键词]破产管理人 管理人选任 机制
破产管理人制度是通过选任专业人员来接管破产程序中的债务人财产以及处理与债务人财产相关的事务。破产财产的处理直接关系到债权人、债务人以及社公共利益,因此破产管理人的选任对破产管理人制度乃至整个破产法律制度价值目标的实现至关重要。
1.法律规定不完善
《破产法》对管理人入选条件虽有规定,但十分模糊,难以操作,法院完全掌握管理人的确定权,权利行使随意性很大。《破产法》24条规定“管理人可以由…….等社会中介机构担任”。如何理解“等社会中介机构”?是仅指明列的三种类型?还是包括符合条件的其他中介机构?如果包括其他中介机构,那么这些中介机构应符合什么条件,评价主体和评价标准又是什么?对诸如此种问题《破产法》及其司法解释均无相关说明。
2.管理人指定权过度集中于法院
《破产法》22的规定将管理人选任权完全赋予了法院,最高院颁布的有关管理人指定和报酬的规定中进一步明确法院编制管理人名册,根据不同类型的案件采取不同的方式指定管理人,并且根据债务人最终清偿的财产价值总额,确定管理人报酬的权利。这种管理人选任机制存在重大问题,一方面法院指定的管理人对法院负责,难以充分保护债权人的利益,因为破产管理人的报酬决定权在法院甚至会导致寻租腐败。另一方面,法院不可能完全掌握各行业企业破产情况,不利于选出合适的管理人。
3.缺乏管理人选任失败的责任制度
管理人选任的成功与否,关系到债权人和各方利益的平衡,法院未尽审查义务因故意或者重大过失导致选任的管理人不适格,给债权人造成了重大损失,于此,破产法虽然规定了管理人的责任,但却没有规定最为选任主体,即法院及其工作人员应该承担的责任。
二、我国管理人选任机制立法安排的深层次反思
我国关于管理人决定权的立法安排既不能有效保护债权人,也不能选出适格的管理人,此制度安排是建立在法院有足够自觉去关心债权人利益并有能力选出适当管理人的假设之上的,建立在假设之上的管理人选人制度在实践中导致债权人利益保护的终极意识淡漠,和大量不适格管理人的出现。管理人的基本要求是具有独立性和专业性,管理人的独立应该包括独立于法院。因为法院作为中立的裁判者不可能像关心自身利益一样关心债权人利益。管理人的报酬也由法院决定,管理人就会过度依赖法院。由于立法不完善,为法院留下了很大的自由裁量空间,法院在管理人选任上拥有绝对决定权,而有些重大破产案件管理人报酬十分丰厚,权利寻租在所难免,这样选出的管理人往往不尽责甚至是不适格的。
三、完善我国破产管理人选任机制的建议
1.建立健全管理人职业资格准入制度
破产管理是一项实践性色彩浓重的综合性业务,是融社会、经济、法律等问题于一体复合性业务,而且还面临重整、和解、破产清算等多重任务。对管理人综合素质、能力的要求必然高于普通的律师、会计师。因此不宜认为法律列明的中介机构都有能力胜任管理人。笔者认为现在急需建立专门的管理人资格考试和专业协会制度,实行严格资格准入,仿效律师、会计师行业,对管理人进行资格考试,考试合格后由相关机关注册颁发职业资格证书。并由行业协会统一编制管理人名册。
2.赋予债权人必要的救济途径
从成本与收益的经济学角度看,在花钱办事方面花自己的钱给自己办事是效率最高且成本最低的,债权人最为破产财产的真正主人才最有动力选任出适格尽责的管理人。管理人的选任和报酬决定权都集中在法院,这种选任机制选择忽视了权力的制衡,法院作为中立的裁判者承担了过多责任,权力过度集中也给法院带来了极大的风险和考验。企业进入破产程序后其财产应该归全体债权人所有,债权人应该对管理人的选任和报酬确定享有更多权利。但是考虑到债权人当然希望最大比例受偿,单纯由债权人会议决定管理人及其报酬,可能对管理人造成不公平待遇,众所周之,有些破产案件十分复杂,往往需要处理一年两年甚至更长时间,报酬过低也不利于管理人积极履行职责。笔者认为应该保留法院对管理人选任和确定报酬的权利,同时建立健全制约机制。赋予债权人相应的救济权。如果债权人对管理人的选任和报酬确定等事项存在异议,与管辖法院无法达成一致,可以向上级法院提起上诉,由上级法院进行裁定。这样有利于监督法院更好的行使决定权,又为债权人提供了救济途径,可谓一举两得。
3.完善管理人选任程序,向法院配置管理人选任错误的责任
权力对应责任,行使权力就应该承担相应责任,只有权力而没有责任,权力就可能被滥用。为保证破产程序顺利进行,一方面要确保法院顺利行使权利。对管理人的报酬可以采取协商方式由选定的管理人与债权人会议达成协议,然后报法院批准。另一方面应该向享有管理人决定权的法院及其工作人员配置责任。包括司法责任和刑事责任。法院工作人员在选任管理人上存在收受贿赂,选任的管理人给债权人利益造成了重大损失,就应该承担相应的责任,给予相应的行政处罚,构成犯罪则应该追究刑事责任。如果该管理人无力承担给债权人造成的全部损失,则应该考虑启动司法赔偿程序。由法院承担司法责任。在赋予法院权力的同时向其配置责任,才能使法院尽到审慎义务,选出适格的管理人。
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