我国港口环境管理体系分析

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摘要：港口环境的保护关系到区域经济的持续发展，海洋生态的稳定平衡。完善的港口环境管理体制有利于规范港口在建设、营运中的环境保护行为，是形成良好滨海生态环境的保障。本文主要对我国港口环境管理的规章管理体系和行政管理体系进行梳理，并结合当前港口环境保护现状进行评价，最后提出发展建议。

关键词：规章管理体系 行政管理体系 评价

港口环境管理体系包括规章体系和行政体系。前者由与港口相关的国家立法，部门法规，地区规章等体系组成；后者指实现港口环境管理的政府行政职能部门之间的职能分工，协作关系。

1 我国港口环境规章制度体系

我国港口环境规章体系包括来自国际公约的规范，来自中央政府的规范，来自地方政府的规范。

1.1来自国际公约的规范

我国在上世纪80年代初加入国际海事组织《关于1973年国际防止船舶造成污染公约的1978年议定书》。为切实履行公约义务，国务院于1983年12月29日《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》，修订后的《防治船舶污染海洋环境管理条例》于2009年9月通过，并于2010年3月起实施。该规定中要求港口应当配备与其装卸货物种类、吞吐能力、修造船舶能力相适应的污染监视设施和污染物接收设施，并定期检查和维护；应制定海洋环境污染应急预案，同时定期组织演练。

1.2来自中央政府的法规

（1）港口综合管理：我国于2003年修订，2004年1月实施的《港口法》中明确提出在编制港口规划和港口工程建设中，依法进行环境影响评价，对港口的安全设施和环境保护设施，必须与主体工程“三同时”，同时设计、同时施工、同时投入使用。2006年2月实施的《港口统计规则》明确了港口统计调查中包括港口能源消耗、环境保护项目内容。2010年3月实施的《港口经营管理规定》中从场所，人员配备、管理制度和接受污染物设备等方面对港口从事船舶污染物接受经营提出限定要求。

（2）港口工程建设：1999年4月实施的《沿海港口工程初步设计文件编制规定》在19章明确提到环境保护规定，涉及港口设计采用的环保质量标准和排放标准，港口装卸工艺流程中可能的污染环节。《港口工程环境保护设计规范》于2008年2月实施。该规范中对港口建设中涉及到的生产废水和生活污水，粉尘和废气，噪声，绿化，固体废气物，石油码头事故溢油清污应急措施，建设期污染防治等项都设立了实施标准。《港口建设管理规定》于2007年6月实施，提出项目申报中包括对资源利用和能源消耗的分析，以及生态环境影响分析，提供环境保护行政主管部门出具的环境影响评价审批意见。2005年1月实施的《港口工程竣工验收办法》中提到环境保护设施与主体工程同时建成。

（3）港口机械管理：1998年《港口装卸机械管理规定》提出港机设备分类，采用能源消耗小，环境污染小的一、二类港机，能源消耗、环境污染较大的三类港机停用，四类港机禁用的管理规定。

（4）港口生产规定：1991年10月实施的《港口煤尘防治规定》专项提出了煤炭码头的防尘作业流程。为贯彻《中华人民共和国环境保护法》，控制城市港口区域的噪声污染，国家环保局1989年6月通过《城市港口及江河两岸区域环境噪声标准》。

1.3来自地方政府的规范

2004年新的港口法实施后，各地区政府相继港口条例。如《上海港口条例》（2006.3.1）、《浙江省港口管理条例》（2007.10.1）、《福建省港口管理条例》（2008.3.1）、《江苏省港口条例》（2008.3.8）、《天津港口条例》（2008.4.1）、《山东省港口条例》（2010.4.1）、《大连港口条例》（2012.1.1）等。其中都会提到港口环境管理要求。如《天津港口条例》，提到在港口规划、建设和经营活动中应当加强对生态环境的保护，促进港口资源的有效利用和可持续发展。

此外，各地区也制定有其它环境管理规范。如辽宁省的《辽宁省港口管理规定》提出编制港口规划，应进行环境影响评价。《辽宁省海洋环境保护办法》规定港口码头等单位应当防止污染物、废弃物进入海域，清除本单位用海范围内的生活垃圾和废弃物，编制配备污染应急计划和设备。辽宁省内沿海城市也制定了相应港口环境管理规定，如大连市的《大连市海洋功能区划》、《大连港口条例》等。

2 我国港口环境部门管理体系

港口建设属于海岸工程项目，部分作业发生在海上，同时作为海陆运输衔接枢纽，部分作业在岸上。因此港口环境监管问题即涉及到岸上，也涉及海上环境的监管。与港口环境管理相关的国家级主管部门分别包括国家交通部、国家环境保护部、国家海洋局、国家海事局、国家渔业局等，分别负责岸线审核审批，提出环保要求；港口工程环境设施验收；港口营运环境检测；港口工程海洋影响检测；海洋倾倒废弃物监督；污染事故调查处理；船舶污染港口应急设施及方案；港区海域生物鱼类生态环境监管等。国家主管部分别由地区相应主管部门负责地方港口企业的具体监管和指导。

3 对我国港口环境管理体系的评价

（1）涵盖了主要的功能码头环境管理。

2011年我国万吨级原油、成品油及液体化工泊位数占总专业码头泊位数的32%，与万吨级集装箱泊位数比重相同。从港口的环境管理规范来看，油品码头的环境安全监管一直是港口防治污染的重点。于2013年2月1日实施的《港口危险货物安全管理规定》中就提出港口建设项目的审核包括论证与周边敏感环境区域的相互关系，港口作业中包括对周边环境因素的监控，防治。

（2）涵盖了港口建设和营运阶段环境管理。

①港口建设期环境管理规范：港口工程质量会影响港口营运后对生态环境的影响。因此《港口法》中提到了环保“三同时”制度，严格执行“工程环境影响评价制度”；包括《港口规划管理规定》、《港口建设管理规定》等法规都强调港口建设期的环保环节，体现了预防重于治理的环保理念。②港口营运期环境监管规范：如《港口煤尘防治规定》、《城市港口及江河两岸区域环境噪声标准》以及对港口水域水质检测适用的《渔业水质标准》、《海水水质标准》和《船舶污染物排放标准》等。

（3）涵盖了主要港口环境影响形式的管理。

港口的环影响形式主要包括噪音污染、水域污染、油污染、气体污染等；从影响的对象来看主要包括居民、渔民、海域植被、海底生物等的生态环境。从现有的港口环境影响管理规范来看，噪音污染管理的有《城市港口及江河两岸区域环境噪声标准》；能源消耗管理的有《港口装卸机械管理规定》；水域和油污染的有《渔业水质标准》、《海水水质标准》和《船舶污染物排放标准》等；粉尘污染管理的有《港口煤尘防治规定》；危险品防治管理的有《港口危险货物安全管理规定》。

4 我国港口环境管理体系发展的建议

目前，我国很多港口企业都有环境管理部门。港口建造配套的环保设备，如污水处理场、围油栏，污水接受处理船，垃圾接受船，浮油回收船，垃圾焚烧站，港口检测站等也已初步满足接受处理船舶废弃物需求和处理港口自身污染物的环保功能。

（1）检测指标不仅有流量指标，更要重视存量指标。

当前港口环境影响的监督指标主要为流量指标。由于部分港口环保指标设定的间比较早，如《港口煤尘防治规定》制定于上世纪90年代初期，而目前港口作业规模远远超过了当时的水平，生态环境承载能力也发生了变化，因此存量指标的检测更能体现环境影响的方向和程度。

（2）防治对象不仅有环境影响形式，更要重视综合生态保护。

综合生态保护整合各种环境影响形式。如港区居民受到噪音，粉尘的污染影响，而其中的渔民还受到海水水域质量变化而带来的渔业收入的影响等。当前的环境管理注重对港口直接的单一污染形式行进监督控制。受损主体不明确导致港口环境危害缺乏更广泛的监督主体和污染补偿依据。

（3）港口企业不仅有环境保护意识，更要注重与提高企业效率相结合。

港口区域是海陆联系的综合作业区，多种运输方式的集聚增加了其污染程度和潜在的污染隐患。港口的环境影响需要由包括公路、铁路和水运的综合运输效率提高来实现。而当前的港口环境管理，仅注重港口生产作业环节，对如何通过综运输效率提高来实现港口环境保护还没有足够的重视。

参考文献：

[1]杨为群，展望21世纪中国港口的环境保护事业[J]，交通环保，2000，10，21（5）：32-34

[2]国务院，防治船舶污染海洋环境管理条例[Z]，2010-3-1