成都26亿元“保田钱”的背后

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日前，一条关于“成都市设立26亿元耕地保护基金”的新闻引起媒体广泛关注。

作为成都市为建立耕地保护动力机制作出的一项重大决策，人们期待此举能对我国耕地保护事业的蓬勃发展注入新的活力。

每年26亿元反哺农村

成都市有关负责人介绍，全市每年的耕地保护基金规模大约在26亿元左右，其中市级13亿元，区（市、县）13亿元。对基本农田和一般耕地的补贴标准分别为每年每亩400元、300元，主要用于承担耕地保护责任农户的养老保险补贴。也就是说，按照这项政策，一户农民，种两三亩地，每年可以拿到1000元左右的补贴。

耕地保护基金由市和区（市、县）共同筹集。主要来源包括：每年市、区（市、县）两级的新增建设用地土地有偿使用费；每年缴入市、区（市、县）两级财政的土地出让收入的一定比例的资金。以上两项不足时，由政府财政补足。所筹资金全部纳入耕地保护基金专户，由市国土资源局统一管理，根据各区（市、县）的耕地面积和类别进行统筹安排。

成都市规定，耕地保护基金的补贴对象是成都市范围内拥有土地承包经营权并承担耕地保护责任的农户，以及承担未承包到户耕地保护责任的村组集体经济组织。根据全市耕地质量和综合生产能力，对耕地按基本农田和一般耕地实行类别保护与补贴。补贴标准根据全市经济社会发展状况和耕地保护基金运作情况，相应增长。主要用于：耕地流转担保资金和农业保险补贴；承担耕地保护责任的农民的养老保险补贴；承担未承包到户耕地保护责任的村组集体经济组织的现金补贴。具体分配是，耕地保护基金资金总量的10%用于农业保险补贴，剩余资金用于农户养老保险补贴和集体经济组织现金补贴。耕地保护基金的90%用于承担耕地保护责任农民的养老保险补贴，由符合参保条件的农户家庭成员平均分享，直接划入农民养老保险个人账户。

同时规定，对耕地保护责任人未认真履行耕地保护责任、非法改变耕地用途或破坏耕作层致使耕地生产能力降低的，要立即责令期限内恢复耕地生产能力。对造成耕地永久性破坏的，已发放的耕地保护资金补贴，要全部予以追缴，并依照相关规定进行处罚。

为使这项制度落到实处，成都市制定了相应的配套措施。即根据第二次全国土地调查，查清全市耕地保有数量等基本状况，建立耕地保护档案，进行耕地保护登记，发放耕地保护责任书，把耕地保护面积落实到村、组和农户，实现与农业、林业、统计等相关部门数据与管理的协调一致。由区（市、县）政府通过与耕地保护责任人签订《耕地保护合同》，对耕地保护地块、面积、级别、期限和补贴资金及违约责任等内容进行约定，完善耕地保护责任体系。同时要求相关部门分工协作，各负其责。国土部门依据土地利用总体规划和土地利用现状，负责耕地保护基金运作管理和制定年度分配方案，并会同农业部门划定耕地保护的类别和对耕地保护责任落实情况进行监督检查；财政部门负责耕地保护基金的筹集和使用的监督管理；劳动和社会保障部门负责对承担耕地保护责任的农民养老保险的运作管理。并要求强化对耕地保护目标责任的监督，严格基金管理。国土部门将通过实施遥感监测、实地检查等措施，对耕地保护责任人的履约情况进行动态监督检查。

成都市有关方面认为，耕地保护基金的设立与实施，将有利于切实保护耕地，有利于大幅度减少土地违法行为的发生，有利于增加农民收入，创新农村社会保障模式，促进城乡统筹和谐发展。但作为一项新的制度还没有任何现成的经验可以借鉴，也必将面临一系列的困难和问题，如增加征地成本，对政府财政形成巨大压力，因补贴标准不同还有可能引发群众矛盾，或因监管不到位发生等。对这些问题，将在今后的实践中摸索解决。

新的耕地保护动力机制

无论如何，作为地处西部欠发达地区、财政并不算充裕的成都市，能有此举，令人钦佩。

26亿元是一个什么概念？就是成都市每年从地方可支配财力中拿出15%到20%的资金，用于补贴种地农民。它意味着，耕地保护有了新的动力机制。这个动力也许比法律的、行政的力量来得更直接，更现实。

首先，它触动了农民和农村集体经济组织。过去，相当多的农民种地几乎不来钱。许多地方的农民头顶黄土背朝天，一年辛苦忙到头，除去种子化肥农药等支出，总共收入也就一两千元。更有甚者，遇到点自然灾害，最后还可能落个“白忙活”。多年以来，广大农民默默承担着保护耕地的重大责任和义务，却没有从中享受到应有的发展权利。

但是，同样一块地，种粮食还是“种”房子、“种”工厂，就有天壤之别。土地用途一转变，就能立即产生成倍、甚至几十倍的增值差异。由于种地的比较收益低，农村集体经济组织和农民保护耕地的积极性并不高。在这样的情况下，一亩几百元的补贴，弥足珍贵。按照这个政策，拥有两三亩的一户农民，每年可以拿到1000元左右的补贴。有了稳定的补贴，旱涝保收，农民自然会安心种地。

其次，它触动了基层政府。在26亿元资金的筹集和分配中，建设用地量大的地区要缴纳的钱也多，而耕地保护多的地区则获得的补贴多。也就是说，保护耕地能够获得相应的经济利益。这在某种程度上使一些基层政府“耕地保护越多越吃亏”的心态得以平衡，也使一些耕地保护任务重的地区，增加了保护耕地的积极性。

因此，这笔钱的意义不可小觑。成都市虽然从工业化、城市化中挤出了26亿元，但是，这笔钱会反过来大大促进工业化、城市化。我们看到，多年来，全国许多地方，与城市飞速发展、日新月异形成鲜明对照的，是农村的相对落后和贫穷。一个负责任的政府，不能对这种差距坐视不管。成都市26亿元耕地保护基金，将有利于缩小城乡之间的差距，在区域经济合理分工的基础上，让保护耕地的保护得更好，发展经济的发展得更好。

更大背景是城乡统筹

采访中，记者了解到，成都市之所以决定设立耕地保护基金，至少有两方面的重要背景。

一个是从利益机制上遏制土地违法违规行为。去年以来，成都市按照国土资源部的部署，在全市开展了土地执法百日行动，集中查处了一批土地违法违规案件，社会各界依法用地管地意识进一步增强，土地执法形势得以好转。

与此同时，市政府也在反思违法违规行为产生的深层次原因。得出的结论是――比较利益是出现违法违规用地的最主要原因。分析同时显示：相当比例的违法用地主体是农户和基层组织。

“我们感觉，真正的耕地保护，除了法律的、行政的管制措施以外，还应该有经济上的补偿措施。”成都市副市长刘仆说。他认为，既要经济发展，又要保护耕地，这里面有一个利益机制。从事农业生产，毕竟比较效益低。现行主要依靠行政和法律方式的耕地保护手段，既缺乏动力，又不公平，还缺乏效率，不利于调动广大农民保护耕地的积极性，也不利于遏止违法违规占用耕地的行为。怎样通过经济手段调动农民保护耕地的积极性？政府能不能研究一个办法，来解决这个利益格局的问题？归结为一句话，就是要想办法让“保护的保得住，发展的发展好”。

于是，成都市政府研究后提出，建立耕地保护基金。每年从成都市土地出让收益和财政资金中，拿出26亿元用于耕地保护。主要解决农民的医保和社保投入，使其解除后顾之忧。这样农民就可以安心从事农业生产。

这就是耕地保护基金得以产生的背景之一。深入分析成都市设立耕地保护基金的“初衷”，恐怕还有另外一个更大的背景，这就是――城乡统筹。

去年6月，成都获批成为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”。国家给他们提出的要求是：“全面推进各个领域的体制改革，并在重点领域和关键环节率先突破，大胆创新，尽快形成统筹城乡发展的体制和机制”，为全国提供可资借鉴的有益经验。

设立耕地保护基金，可以看作为成都市委、市政府从推进试验区建设角度出发，作出的一项制度创新。今年1月，成都市委、市政府下发了《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见》(成委发[2008]1号)，明确提出要把加强耕地保护作为试验区开展体制机制创新的基础。从城乡经济社会统筹发展的高度出发，进一步创新耕地保护机制，设立耕地保护基金。

具体思路是，在城乡统筹、以城带乡、以工补农思想指导下，改革现行的耕地保护机制，创新耕地保护举措，多渠道筹集资金，加大对农村、农业和农民的投入，提高耕地和基本农田的生产能力。通过建立耕地保护基金，建立完善耕地保护补偿机制，积极探索综合运用行政、经济、法律手段，提高农民保护耕地的积极性和主动性，做到责、权、利对称，形成城市反哺农村、工业反哺农业的新局面，以确保在统筹城乡发展建设过程中耕地总量不减少、质量稳步提高，广大农民共享经济社会发展成果。

一个必须面对的情况是，城乡统筹肯定会涉及到土地制度的创新，诸如城乡建设用地增减挂钩、农村建设用地流转等等。同时有关专家也明确指出，解决城乡统筹发展中的问题，一定要致力于现有存量建设用地的盘活和节约集约利用。在这场试验中，保护好耕地，维护好农民的土地权益，从某种意义上说，关系到改革的成败。所幸的是，成都市显然意识到了这一点。正如副市长刘仆所说――要让保护的保得住，发展的发展好。