高台县农村土地流转现状存在问题及对策

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【摘 要】通过对高台县农村土地流转规模化经营的调研，阐述了高台县农村土地流转的现状和效果，并提出其存在的问题与解决的对策。

【关键词】土地流转；现状；问题；对策

土地是农村最基本的生产要素，土地制度是农村最基本的经济制度。随着我国农业进入新的转型期，必然要在坚持农户家庭承包经营制度和稳定农村土地承包关系的基础上，积极、有序地推进土地流转和适度规模经营，这样才能有效地促进“三农”裂变，适应农村城镇化和农业“四化”的要求。近年来，高台县委、县政府把土地流转作为优化农村资源配置，促进产业结构调整，农民增收致富的重要举措来抓。本着政府引导、群众自愿、市场运作、政策保障的发展思路，坚持“依法、自愿、有偿”的原则，以舆论宣传、政策推动、跟踪服务为抓手，搭建流转平台，鼓励农户因地制宜、形式多样地开展土地经营权流转。从整体上看，我县农村土地流转还处于起步阶段，主要还是农户间流转，向外部经济组织流转的数量少；与经济发达地区相比，农村合作经济组织和产业化龙头企业规模小、数量少，带动土地流转力量不足。同时，在流转中还存在一些操作性的问题。

1 我县农村土地流转的现状

我县耕地面积为42.05万亩。其中，二轮承包土地面积28.9万亩，农业人口13.01万人，农村土地承包农户37300户。至2013年5月底，全县累计土地流转面积14.95万亩，占总耕地面积的35.5%，土地流转规模经营面积56683亩，涉及全县66个村，115个经营主体，4003户人家，12286人。在土地流转的面积中，种植玉米制种31040亩，高原夏菜5625亩，其他经济作物14211亩，粮食作物5807亩。种植大户和种田能手流转47003亩，占土地流转面积的82.9%；专业合作社流转8060亩，占土地流转面积的14.2%；龙头企业流转1620亩，占土地流转面积的2.9%。

1.1 农村土地流转的效果

1.1.1 土地规模经营，降低了生产成本，推进了农业“四化”进程

通过采取转包、入股、租赁等多种形式，使土地逐步向种植大户、种田能手和专业合作社等经济实体集中，实行机械化经营，有效提高了土地产出率、劳动生产率和规模效益。骆驼城乡前进村、巷道乡太安村、宣化乡朱家堡村将农户分散经营的土地以专业合作社集中连片流转经营，通过规模化经营、集约化生产、节水化配套和机械化作业，降低了生产成本，提高了土地的产出效益。经测算，专业合作社将流转的小块土地去除中间田埂和灌溉渠道，整理后进行规模化经营，土地使用率提高了5%。另外，我县还实行“六统一”的生产方式进行集约化、标准化生产，毎667㎡均增收230元以上，有效地提高了土地效益。配套膜下滴管毎667㎡均节水200m3，节水率达40%，毎667㎡减少化肥用量40kg，化肥利用率提高50%。实行机械化后，每667㎡消耗的种子由原来的4.5kg减少到3kg，毎667㎡减少用工量3～4个，节约成本385元，生产成本明显降低，劳动效率显著提高。

1.1.2 带动农村劳动力转移，农民收入明显增加

通过土地流转，土地资源得到了充分利用，农村劳动力合理转移，实现了农业增效和农民增收。流转出土地的农户平均每年获得流转收入700～1000元/667㎡，土地流转后农户从土地的束缚中解放出来，放心外出务工或从事其他产业，农民得到了固定收入的同时，又取得了相应的务工收入，总的收入明显增加。通过对15户流转土地的农户调查，2012年农民人均纯收入达到12000元，普遍高于未流转土地的农户。

1.1.3 推动了产业结构的调整，加快了农业产业化进程

农村土地流转，促进了农村产业结构、农业内部结构的调整与升级， 土地流转后，大批劳动力从土地中解放出来，可以从事劳务、畜牧业和第三产业，实现了生产要素的优化组合和规模经营，使资金、技术等生产要素得到合理配置，培育催生了一批农业科技示范户和种植大户、农民专业合作社、公司+农户等新型农村经济组织形式。流转主体和龙头企业合作，将流转来的土地作为“生产车间”，对其统一进行专业化、标准化生产和规模化经营，将产品及时推向市场，实现了低成本、高效益的扩张，增加了农民收入，改善了农业生产条件、推进了产业化经营，大大提升了土地流转的经济效益和社会效益，蓄积了农业发展后劲 。

1.1.4 为当地农业持续发展起到了示范作用

（1）土地规模经营的示范：土地整治、现代农业设施的引入，不断发挥了土地规模经营的效益。骆驼城乡前进村建立的土地流转“四化”示范基地，探索出了土地流转、规模经营、增产增效的新路子，并逐步向周边辐射，带动全乡乃至全县的玉米制种产业的发展。

（2）新品种、新技术、新材料的推广和示范：土地经营权流转使企业加大了投入，引进高科技农业栽培技术，提高了农业产业化水平，打破了一家一户的经营模式，使得传统农业向现代农业迈进，为我县支柱产业的发展起到了技术支撑，也使新的农业技术得到了推广和示范。

1.1.5 完善了农村统分结合的双层经营体制

土地流转放活了农村土地承包经营权，农村土地集体所有，农户家庭承包经营权的双重经营体制得到进一步升华——从群众自发流转到有组织流转，从小片零散流转到规模集中流转，从地块互换、农户间转包到以土地入股分红，农村土地承包经营权流转的形式、规模、内涵都发生了积极的变化，促进了农村经营体制的完善和农村生产力的发展，解决了部分农民无力经营土地和部分农户无地可种的难题。

2 我县农村土地流转中存在的问题

2.1 宣传工作不到位，制约了土地流转

少数村干部对《中华人民共和国农村土地承包法》理解不彻底，思想认识模糊，在流转过程中存在引导不力、方法不当和积极性不高的问题。农户对土地流转政策不够熟悉，思想认识不足，心存顾虑，怕土地流转会失去承包经营权而影响自己的利益，加上农民的恋土情结，所以大部分农民宁愿粗放经营，也不愿流转出去。

2.2 流转行为不规范，增加流转纠纷

农户之间的土地流转多为口头协议，在以后的纠纷中缺乏流转证明。在少数大宗土地的流转中，农户虽然与业主签订了书面土地流转合同，但合同文本不规范，内容过于简单，对流转双方权利、义务与违约责任缺乏明确具体的规定，未经农村土地发包主体的村委会鉴证、盖章，也未报乡镇农村承包合同管理部门备案。事实证明，不规范和不完善的土地流转是日后承包纠纷的重大隐患，一旦发生纠纷就难以解决，会引起层层上访、甚至集体上访，这样的结果将会影响到社会的稳定。

2.3 缺乏有实力的企业和农村合作经济组织，对土地流转拉动不足

目前，我县在流转土地方面虽然进行了一些探索，也有一些成功做法，相应增加了农民收入。但是，从总体来看，农业加工企业和农村合作经济组织仍数量较少、发展规范性差、缺乏实力且经济带动功能弱，对土地流转拉动不足。

2.4 土地流转补偿制度不健全

我县尚未建立土地流转补偿制度，土地流转费的确定没有可操作的价格标准，长期以固定价格支付土地流转费，而未考虑物价上涨和土地增值因素，这样容易出现损害农户利益的行为。

3 解决我县农村土地流转问题的对策

在坚持农户家庭承包经营制度和稳定农村土地承包关系的基础上，促进土地流转，实现土地适度规模经营是我国农业发展的必然趋势。为此，我县在积极探索、总结成功做法的基础上，积极建立健全土地流转和适度规模经营长效机制。坚持土地流转要有利于提高农民收入，有利于提高土地产出效率的原则；重点推进农民以合作经济组织的形式，在不改变土地经营权的情况下，促进土地规模经营；引导规范各类经济组织通过“企业+合作组织+农户”等形式促进土地合理流转和规模经营；对土地流转要严格按照《农村土地承包经营权流转管理办法》进行，保障农民利益。

3.1 坚持原则，积极稳妥推进农村土地流转

土地流转事关农民切身利益，应遵循以下原则：一是三权分离的原则。即在稳定家庭承包制的基础上，实行农村土地集体所有权、农户承包权、经营者使用权三权分离，明确所有权，稳定承包权，搞活使用权。只有明确了土地承包权对农民的法律意义，才能切实保障土地使用权转让的合法性。二是依法、自愿、有偿的原则。土地是农民最大的社会保障，维护农民的基本权益最重要的就是维护土地权益，农村土地流转必须严格执行国家法规政策，依法签订合同；土地流转必须坚持自愿，不论采取哪种流转方式，都应尊重农民的选择和意愿；土地流转必须遵循市场规律，坚持有偿流转。三是积极稳妥的原则。农村土地流转对于促进农村经济发展和农民增收具有重要意义，因此，土地流转必须因地制宜，积极稳妥。对流转后的土地用途要给予产业发展方向上的引导，尽量符合本地农业结构调整和区域布局的要求，不得改变土地的农业用途。总之，必须使流转的土地得到综合利用和开发，促进当地经济发展和农民增收。

3.2 强化制度，为农村土地流转创造条件

按照《中华人民共和国土地承包法》和农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》的规定，应加强对农村土地流转的引导，建立健全农村土地流转的相关制度，推进流转的规范化，提高流转质量。

3.2.1 明确管理职能

县、乡农村土地承包合同管理部门要切实肩负起农村土地流转管理的工作责任，及时发现和研究新情况、解决新问题，制定工作规程，使之形成配套的流转管理办法和经常性的工作制度，促进土地的顺利流转。

3.2.2 完善管理办法

我县农村土地流转还处在自发阶段，各方面的利益关系缺乏调整的法律依据。县政府要制定、完善和出台指导土地流转的政策性文件和农村土地流转管理办法实施细则，使基层在实际操作中有规可依、有章可循，尽可能避免农村土地流转纠纷的发生。

3.2.3 培育流转市场

建立和完善农村土地流转价格制度，以社会、经济、生态综合效益为标准，在充分考虑土地级差、质差、地区价差的基础上，因地制宜地制定不同类型农村土地流转的指导性价格，成立土地流转服务中心，为土地流转提供法律咨询、政策宣传、信息、流转合同签证和流转纠纷调解等。

3.2.4 创新流转方式

用好国家赋予的政策，积极探索集体建设用地和农民宅基地的流转方式。

3.2.5 创造良好环境

首先要建立多层次的社会保障体系，包括农业保险、社会救济、优抚安置、社会互助、农村社保以及农村新型合作医疗制度等，逐步弱化土地的福利和社会保障功能，为土地转出者解决后顾之忧；其次要大力发展非农产业，加快农村劳动力的就地转移，进一步加快乡镇的城镇化进程，大力发展中小企业、服务业等非农产业，创造更多的就业岗位，使农村劳动力能够得到合理转移，为土地流转创造条件。

3.3 培育流转主体，促进土地规模经营

引导有资金、懂技术、会经营的乡村各类能人大户和返乡创业人员流转土地进行适度规模经营，鼓励能人大户与农业产业化龙头企业对接，减少流通环节、拓宽销售渠道、增加土地收益，帮助农村合作经济组织确立法人地位，支持其参与农村土地流转，发挥其内引外联带动农户发展规模化经营的积极作用。探索农户以土地承包经营权入股成立农民专业合作社，自主开发经营农业项目，使农民专业合作社成为引领农民参与市场竞争的现代农业经营主体；鼓励支持有经济实力、有技术专长的农业产业化龙头企业以租赁方式流转土地，以“公司+合作组织+农户”的产业化模式，投资农业开发，建立农产品基地，发展规模经营，达到企业稳基地和农民增收入的“双赢”目的。

3.4 加大政策扶持，鼓励农村土地流转

一是加大财政投入。农业具有高风险特点，为激发企业、城镇业主租赁土地从事农业开发的积极性，财政在安排农业专项资金时，对农地流转扶持资金实行单列，并制定相应的扶持政策。二是信贷支持。资金短缺是制约农村土地流转的一大因素，金融部门应本着支持新农村建设和城乡统筹为出发点，通过科学论证，对有效益的农业开发项目，允许业主用租赁的土地上的附作物作为抵押，向银行申请贷款。三是税收扶持政策。对农业产业化企业在税收上地方留成部分给予优惠政策。

3.5 加强组织领导，切实搞好服务

农村土地承包经营权流转和规模经营工作涉及面广、政策性强，关系到广大承包农户及各经营性主体的切身利益，农业行政主管部门要切实加强领导，强化部门责任，扎实做好农村土地流转和规模经营的指导、扶持、协调、培训等工作。乡（镇）、村社要积极内引外联寻求受让主体，主动做好宣传发动和组织服务工作，妥善解决经营主体再生产经营中的困难和问题，有效维护流转双方的合法权益，推进土地流转工作健康有序的发展。

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