浅议地方政府债务成因及风险预警机制
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中图分类号：F239 文献标识：A 文章编号：1009-4202(2011)10-000-02
摘 要 城市化进程推动了城建规模的膨胀，通过举债方式来筹措投资基建资金，已经成为各大基层政府的愈演愈烈的风险性举措，笔者结合地方政府债务的成因，针对性地提出了风险预警机制。
关键词 地方政府 债务成因 风险预警
一、引言
近年来，地方政府的投融资快速膨胀，债务平台水涨船高，根据审计署对地方财政收支的审计结果，截至2010年底，国内地方政府债务总额已超出10.7万亿元人民币，这一数额显然超出了债务占据国内生产总值的警界线20%，再次将地方政府债务问题推到风口浪尖。
财政体制不健全、大规模基础设施建设的投入、连年财政赤字等都是形成巨额地方政府负债的重要因素，地方政府偿还债务的主要来源为高价出让土地的收入，高地价导致高房价，民生负担加大，但随着可出让的土地资源的减少和国家宏观调控力度的增强，地方政府偿债能力减弱，财政风险进一步加大。因此，对于地方政府债务进行预警与控制十分必要。
二、地方政府债务的推手
只有发掘出地方政府债务负债的根源问题，才能为解决这些问题打下基础。总体上说，行政管理机制不健全、财政经济体系疏漏、公共投资需求膨胀等都是当前地方政府债务走向恶化的原因，且不同的因素不同的地区产生的影响也不尽相同。
（一）中央与地方政府的财权、事权分配不合理
1994年的分税制旨在改变“弱中央”的状态，也大大调整了中国的财政制度，主要体现在事权及财权的调整，税收被分成“中央税”、“地方税”、“共享税”三种，关税、消费税等影响面广、金额大的税都纳入了中央收取范畴，而一些与地方经济资源联系紧密，税源征收较为分散，收入较少的列为“地方税”；企业所得税、增值税等普遍性、同时征管监督难度较大的成为中央和地方的“共享税”。这就造成了级别越低，越难分得税收利益的状况。换言之，地方政府的支出责任与压力远大于其本身能获得财力，来源较少的地方财政就沦落成了“自谋生路”的财政。尽管近年来中央已认识到这一问题，尽可能加大转移支付的力度，但是针对性的专项转移支付居多，一般转移支付仍然甚少。地方政府难以长期保持入不敷出的状态，只能转而采用各种手段进行融资，而高筑债台就成了无奈而又常规之举了。
（二）公共投资需求膨胀未得到合理抑制
当前地方政府在投融资体制上存在许多明显的弊病，对于基础设施等公共投资需求的过度投资是其中的典型表现。许多工程与项目投资过程中缺乏可行性分析与论证，没有合理有效的规划，造成了“形象”工程、“面子”工程，有些地方许多政府投资建设的工业园区长时间空置；其次，地方政府投资范围十分宽泛，除一些公共产品与基础设施之外，多数地方政府都参与竞争性领域的产品生产或服务提供，而地方政府主导下的国有企业弊端明显，没有办法和长期在市场上摸爬滚打的外资企业与民营企业来竞争，导致经济效益不佳或破产清算的现象时有发生；再者，地方政府多个部门参与融资，导致管理不清、决策主体与偿还主体不明确，投资一旦发生问题难以追究责任；同时，地方政府的整体偿债意识不强，有一些地方领导顶着前任或者上几任的摊子，旧债未偿又举借新债，政府人员改聘与调动频繁，长此以往债务逐年增加。
（三）行政管理机制对经济与社会风险的控制薄弱
如前所述，地方政府的事权特别多，他们会干涉宏观、微观的各个领域，他们对于市场的干预程度过高，导致市场的灵活性得不到充分发挥，使很多涉足到期货、保险等的民间金融机构难以获得发展机遇，行政管理体制的僵化导致经济、社会风险得不到疏散，许多社会风险一旦形成，难以及时控制，社会力量得不到发挥。因此，地方政府除了承担自身带来的风险之外，还要接受并消化信用社、农基会、信托投资的公司等各个金融机构所涉的违法违规经营造成的不良资产，财政化转移模式成了常规处理方式，这使得兑付困难下巨额债务也转嫁给了政府。
（四）中央经济财政政策对于地方债务的推动
从1998年至今，国家施行积极的财政政策居多，发行了大量国债，尽管2010、2011呈现出了明显的通胀，中央仍表示积极的财政政策会继续施行，并明确指出会启动“十二五”规划中的一些项目，开展保障与改善民生方面的事务仍需要大量资金投入。这些政策毫无疑虑地也推动了地方政府债务规模。首先，中央在国债增发时，地方政府会收到国债中的“代地方政府举借”的部分，这部分债务常是中央确认了用于地方建设，有时候这种“被贷款”会明显增加地方的显性债务，让地方政府的债务压力增大。其次，由于98年以来国债的大量发行，也使得地方政府受到感染，它们对资金的筹措使用债务方式实行更具有偏好性，它们在无法支撑时也会让那些地方政府控制的金融类公司进行举债，从而形成了另一种显性债务；第三，如前所述，中央出政策要求地方出钱执行的较多，这也导致地方政府不乐于主动承担自身债务的责任，同时中央对地方债务尚未施于较大压力，地方的层层扩张步伐仍高调前行。
（五）债务监督不足，缺乏风险预警
目前国内的地方政府债务虽然是较严重的问题，但一直因为不透明的机制为它们盖上了“遮羞布”，即使中央下定决心进行彻查，对一些随意性差、不在预算之列、不受监督的名目仍难以获得确切了解，所以缺乏社会的监督，没有良好的风险预警也是产生问题的重要原因。
三、地方政府债务的风险预警
地方政府的债务虽然棘手，但却是不得不解决的问题，如继续任其放大，可能形成腐败、经济浪费、影响社会和谐等各种不稳定因素。因此，尽快研究并实施相关的风险预警，一旦地方政府的债务总额和负债率超出了警戒线，则对其进行约束和劝诫，并适当利用全网通告的方式提示一些地方政府债务严重的风险。另一方面，本着实用性、动态性的原则在地方政府实施风险预警系统是对风险开展实时监控的重要手段。
债务风险预警系统指的是结合对于地方政府债务风险的定性认识开展定量研究，积极应用信息化工具与现代化的技术手段，收集各种与政府债务风险有关的经济财务数据，开展潜在风险的全面动态监控，在各个指标体系的数据支持下，评估出债务风险并为风险化解提供科学依据。债务风险预警系统应实现风险预算、实施监控以及预警的功能，从而促进地方政府债务风险管理的规范化、科学化与系统化。
根据不同的划分方法，债务预警系统可以将地方政府的债务分成直接债务与隐性债务，分别根据直接与隐性债务的定性与定量分析情况，赋予一定的比重进行判定；此外，衡量地方政府债务程度还可以通过债务依存度、债务负担率、财政赤字率、地方人均负债额、借新还旧债务额占债务总额比重、债务偿债率、债务逾期率、平均还债年限每一个指标的状况进行预警，设置风险预警线，确保每一个偿债指标在可控范围之内，是确保地方政府债务良性发展的基石。此外，还有些地方政府使用分层指标进行预警，如将债务环节划分成三个部分：借债环节、用债环节、偿债环节，而借债环节又由债务负担率、债务依存度、财政赤字率三个指标进行考核；用债环节由债务项目的投入产出比、具备自我偿债能力的债务占总债务比重、GDP增速与债务增速比例、民间投资增速与债务增速比例四个指标开展考核；而偿债环节可以通过债务逾期率、债务偿债率、借新还旧占债务总额比重、偿债准备金率、违约债务比例五个指标来测算风险程度。在实际操作过程中，应注意根据各地经济基础及发展目标的差异，适度选取修正适合本地方使用的指标体系，从而提升债务风险预测的可靠性与有效度。
参考文献：
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